ОГЛАВЛЕНИЕ
ГЛАВА 1.
ОБЩИЙ ВЗГЛЯД НА ПРОБЛЕМУ …………………………………………………..7
1.1. ЧИНОВНИК, ЕГО ТРУД И МОТИВАЦИЯ ……………………………………….8
1.2. КЛАССИФИКАЦИЯ ВЗЯТОК …………………………………………………….24
1.3. ИСТОЧНИКИ И ПРИЧИНЫ ВЗЯТОК В ЭКОНОМИКЕ ……………………….34
1.4. ВОСПРИЯТИЕ ВЗЯТОК ………………………………………………………….42
ГЛАВА 2.
ВЗЯТКИ, КОРРУПЦИЯ, ОПРИЧНИНА …………………………………………..47
2.1. БЮРОКРАТИЯ, КОРРУПЦИЯ, ЗАКОН «О ГОСЗАКУПКАХ» ………………48
2.2. НОМЕНКЛАТУРА И КОРРУПЦИЯ: НАЦИОНАЛИЗАЦИЯ
И ГОСКОРПОРАЦИИ ……………………………………………………………………70
ГЛАВА 3.
АНТИКОРРУПЦИЯ …………………………………………………………………..89
3.1. АРСЕНАЛ АНТИКОРРУПЦИИ ………………………………………………….90
3.2. НОВЕЙШАЯ ИСТОРИЯ ВОПРОСА ……………………………………………115
ВМЕСТО ЗАКЛЮЧЕНИЯ:
ПРЕДСТАВИМ, ЧТО ВЗЯТКИ ВДРУГ ПЕРЕСТАЛИ БЫТЬ ………………………141
ПРИЛОЖЕНИЕ:
КАК ПРАВИЛЬНО ДАВАТЬ ВЗЯТКИ ………………………………………………..146

  Факт неразрывной связи чиновника с коррупцией и взяточничеством общеизвестен. Перефразируя Маяковского можно сказать: говорим чиновник — подразумеваем взятка, говорим взятка — подразумеваем чиновника. Взятка, если в соответствии с УК РФ, отделять ее от коммерческого подкупа, неразрывна с чиновником — давать ее больше просто некому. Но ее не будет и без второй стороны — взяткодателя, в роли которого периодически выступает большая часть граждан, которые при этом, в общем-то, солидарны с провозглашенной государственной политикой противодействия коррупции.Проблема активно присутствует в общественном сознании, средствах массовой информации и научной литературе.

Большая часть научных публикаций представляют собой труды законопослушных кабинетных ученых, в жизни с взятками вроде как не сталкивавшимися. Авторы делают исторический экскурс, сообщают о глубоких корнях коррупции, ее многоликости, дружно цитируют друг друга. Тексты носят глубоко научный характер, а рассуждения посредством социологических категорий о причинах явления (чрезмерная роль государства и недостаточная — гражданского общества) ведут к мысли о необходимости рассмотрения вопроса конкретноисторически. Таковое состоит, как правило, в публикации оценок неких экспертов о масштабах коррупции (огромны), ущербе от нее (очень различен, от S10-20 млрд. в год, до размеров, превышающих ВВП страны), приведении данных социологических опросов: «Как часто Вы даете взятки?» или
«Как Вы к ним относитесь?»
Применяя математический аппарат, из данных выборочных опросов методом экстраполяции определяют общий объем коррупционного рынка и средний размер взятки. Данные нередко очень забавны. Так уважаемый фонд «Индем» определил средний размер взятки в стране равным стоимости более 209 кв. м московского жилья. Эти шокирующие цифры долго кочевалииз одной публикации в другую. Сопоставляли ли авторы вычисленный результат с собственным житейским опытом и здравым смыслом? Если да, то их жизненное пространство видимо, ограничено пределами Садового кольца, о существовании инспекторов ГИБДД на провинциальных дорогах им попросту неизвестно.
Проанализировав ситуацию подобным образом, авторы формулируют не отличающиеся оригинальностью меры по искоренению коррупции. При том, некоторые понимают, искоренить полностью нельзя, надо хотя бы минимизировать, а отдельные ученые говорят даже «об отсутствии иллюзий».
Зачем все это пишется, понятно: ученый должен писать и публиковать, у него работа такая. Можно порадоваться за наши общественные науки: имеющийся у них потенциал позволяет изучать явление на расстоянии, не погружаясь в него, и не участвуя в нем, со всей объективностью и беспристрастностью.
Журналистские материалы напротив, изобилуют эмоциями и фактами, но редко поднимаются до уровня широкого и многоаспектного рассмотрения проблемы. При том, публицистические материалы о взятках вызывают широкий общественный резонанс, граждан, как участников и свидетелей процесса, они задевают за живое, и в обсуждениях в своем кругу они активно соотносят собственный опыт с приводимыми в СМИ фактами. К сожалению, попыток обобщения этого народного опыта не имеется.
В результате, взятки оказываются почти как секс. Они — суть явление интимное: все о них знают, многие этим занимаются, но говорить о персональном опыте не принято — только о коррупции в целом.
Постараемся исправить пробел, сделав попытку обобщения реального опыта, придав ей некоторое наукообразие. Первоначально сосредоточимся на низовой коррупции, непосредственно известной всем, далее попытаемся рассмотреть более высокие сферы, отталкиваясь от общеизвестных фактов, но, не возмущаясь ими, а обобщая их смысл и выявляя тенденции.

Глава 1.

ОБЩИЙ ВЗГЛЯД НА ПРОБЛЕМУ
1.1. ЧИНОВНИК, ЕГО ТРУД И МОТИВАЦИЯ
Многие чиновники в жизни вполне нормальные и приятные люди, имеющие свои понятия о честности, порядочности, предающиеся вполне симпатичным увлечениям, заботящиеся о своих близких и сослуживцах. Находясь «не при исполнении» они могут искренне ругать бюрократизм и рост бумаготворчества, сочувствовать, и иногда даже бескорыстно помогать простым людям, утомленным хождением по кабинетам. А при определенных обстоятельствах чиновники могут оставаться таковыми и непосредственно на работе. И даже не думать о взятках.
Обстоятельства эти просты и известны. Это развитые институты гражданского общества, способные контролировать бюрократию с тем, чтобы та действовала строго в рамках установленных целей и полномочий, не забывала, что именно она на службе у общества. Причем, страны, где дело обстоит именно так, где и государство в целом, и бюрократия в своих персоналиях вынуждены (и даже почти привыкли) не претендовать на роль первичной, самодостаточной силы, реально существуют. «Тормоза» для бюрократии там настолько эффективны, что даже коррупция сведена к минимуму.
Но если в развитые институты гражданского общества отсутствуют, все меняется. Добрые и пушистые люди, оказавшись на должности, становятся теми злобными бюрократами, которых Маяковскому хотелось «выгрызть волком». Для того чтобы разобраться, почему так происходит, посмотрим на чиновника.
В словаре Владимира Даля в качестве исходной морфемы слово «чиновник» происходит от «чинить», имеет несколько значений: «учинять», «делать», «творить», «устраивать» и «распоряжать», и является многофункциональным словом. На втором плане в словаре имеется и суженное сегодняшнее значение (ремонтировать) «чинить», «починять», «вычинять» — «исправлять худые места».
Далее с «чинить» связывается «чин — степень, на которой человек стоит в обществе, звание, сан». В то время чины были разные, и автор их называет: духовные, воинские, гражданские, чины купечества.
И, наконец, «чин, степень жалованного служебного значения… коих у нас 14», отсюда «чиновный», …на ком есть чин, чиновный человек, чиновник, служащий государю и жалованный чином, при том высшие чиновники — сановники». Другое слово этого же корня «чинный — соблюдающий чин, приличие, устав или обычаи общежития, степенный, приличный, пристойный, воздержанный», определяет, каким должен быть всякий человек «в чинах». И каким не должен:
«чинолюбивым, одержимым чинобесией, чиноманией».
От «чинить» образовались и «сочинять», «причинять», устаревшие «чиненка — всякая начиненная вещь, пирог или граната», «чинитель — чинящий что-либо» и масса других слов, по большей части сегодня устаревших и вышедших из употребления.
В современном языке «чиновник» вытеснил их, «чины» только себе оставил, от «чинить», с которым в языке конца Х1Х века был однокоренным словом, отодвинулся, и никак не дружит. Связанные у Даля морфемы «чинить» и «чин» — чинить суд может лишь обладающий чином, соотносятся сегодня лишь исторически. Скажи чиновнику, что чинить — его работа — обидится.
Но эволюция языка перестала связывать с чиновником «творить и делать»: творителем и делателем он теперь никак не является, оставив «устраивать» (часто в негативном плане: устраивать дела свои, не посетителей), и «распоряжать» (руководить, командовать) в качестве основной функции.
Если же отвлечься от морфологии, и посмотреть на работу бюрократической машины, мы увидим, что отнюдь не все чиновники заняты руководящей работой, и более того, отнюдь не стремятся к принятию самостоятельных решений. В самом низу бюрократической лестницы находятся служащие, общающиеся с гражданами непосредственно и долженствующие выдавать посетителям первичные документы. Это могут быть справки, протоколы, акты, листы согласований и пр. Во власти выдающих их статистов (паспортистов или инспекторов) — выдать требуемый документ, или нет, дать его быстро, или не очень, сделать его благоприятным, или наоборот. Они могут начальствовать, иметь возможность брать взятки, но полноценными чиновниками они не являются. Эти работники бумажного труда суть учетчики и статисты, не более. Даже инспектор ДПС, основной инструмент которого — полосатый жезл, а не ручка — еще не полноценный чиновник. Не дорос, хотя тянется.
Настоящий чиновник, бюрократия начинаются там, где рассматриваются, визируются и совершают метаморфозы первичные документы. Степень контакта с объектом управления уменьшается. Чиновник наблюдает его все менее непосредственно, и все более через дошедшие до него документы. Он работает уже не столько с людьми, с событиями и фактами, сколько с документами. Посетители для него — носители сырьевого материала, обработка которого состоит в выдаче одной бумаги в обмен на другую, или улучшении качества документа путем согласования (визирования). Чем выше уровень чиновника, тем больше метаморфоз совершили документы на предшествующей стадии. И именно наличие предварительных согласований, а не существо вопроса будет его интересовать. Бюрократия не ориентирована на какой-то конечный результат, на управление или регулирование, как целостную функцию, она ориентирована на правильность визирования с точки зрения начертанного свыше алгоритма, а сам управленческий процесс состоит в получении виз от всех чиновников, имеющих отношение к проблеме.
По мере продвижения вверх возрастает число виз согласования. Чиновник все меньше вникает в суть проблемы, его непосредственный контакт с внешней управляемой средой сокращается, он все более полагается на наличие виз нижестоящих коллег. Он и сам обладает властью ставить визу, по отношению к объекту он начальник, но спешить с этим не станет. Постарается уйти от реального решения вопроса, еще раз отправив его на согласование, перепихнув на нижний, верхний уровень, по горизонтали — по принципу «от себя». Мотивы понятны: не решая вопроса по существу, не рискуешь решить его неверно. Это — беспроигрышная тактика.
Но порой чиновнику приходится проявлять и заинтересованность в быстром решении вопроса. Тогда включается механизм согласований по принципу: «ты ставишь мне визу на этом документе, а я визирую нужный тебе документ». Называется это коллегиальностью в принятия решений и всесторонним рассмотрением проблемы, но имеет результатом отсутствие чьей-либо персональной ответственности. Отсюда и постоянный рост числа чиновников — для более тщательной, всесторонней, глубокой проработки вопросов требуется большее число специалистов. При их наборе будет действовать специфический механизм «отрицательного отбора». Опытный бюрократ предпочтет взять вместо одного сильного специалиста троих посредственных — конкуренции со стороны последних можно не опасаться, да и чем больше у тебя подчиненных, тем ты — больший начальник.
Отметим, то обстоятельство, что хотя каждый клерк стремится переложить реальную ответственность на других, это отнюдь не мешает ему придавать максимум значимости и важности процессу изображения на документе собственного автографа.
Такие особенности чиновнического поведения будут иметь неизбежным результатом увеличение аппарата и документооборота, распыление ответственности.
Но подготовленное тщательным образом решение все же должно быть кем-то принято. На это есть линейные руководители различного уровня. Они обладают властью по отношению к своим подчиненным и объектам управления, имеют некоторую амплитуду возможных решений. Но и они также не очень любят пользоваться такими дискреционными полномочиями. Приятнее и спокойнее распылить ответственность. Для них важнее четко вписаться в инструкции, чем решить вопрос по существу. Противоречие между инструкцией и здравым смыслом всегда будет решено в пользу инструкции. Отсюда тяга линейных руководителей к совещаниям, планеркам и прочим формам коллективного руководства.
Всех этих людей объединяет одно: их в большей мере беспокоит обоснованность собственных действий с позиций правомерности, чем реальные последствия. И лишь на самом верху уже нельзя не задумываться о последствиях решений, и продолжать механическое визирование или согласование бумаг.
Это уровень высший менеджеров, сановников или номенклатуры. Они не могут (надеюсь) избежать ответственности за решение вопроса в целом и результаты управления объектами. Характер деятельности нижестоящего чиновничества и его коррумпированность не являются для них секретом, как и факт далеко не полного отражения реальной ситуации в поступающей по обычным бюрократическим каналам информации. Отсюда постоянные номенклатурные позывы к совершенствованию администрирования, структуры бюрократии, документооборота и других составляющих управленческой системы.
Чиновничество, таким образом, не является однородным формированием. С позиций характера и целей деятельности оно состоит минимум из двух частей: собственно бюрократии и номенклатуры. Одна из них — номенклатура — устанавливает правила, которым должна соответствовать другая — бюрократия.
Номенклатура — понятие, введенное в оборот еще в 1980 году применительно к высшим слоям советского общества Михаилом Восленским. Более модным сегодня для самоназвания современного высшего слоя является термин «элита».
Элита — общее, родовое понятие. Поэтому называть номенклатуру элитой не будет ошибкой, также как и правомерно назвать человека приматом. Но поскольку сегодняшняя российская элита постепенно сужается до высшего слоя чиновничества, термин «номенклатура» становится все более уместным. Именно номенклатура становится формой бытия российской элиты.
Нормальные интересы любого представителя бюрократии — стабильность своего положения, карьерный рост и достойный доход. Его успешность будет определяться умением вписаться в установленную систему и следовать ее правилам. Основной мотив для многих, прежде всего для чиновников, четко нацеленных на служебный рост, есть осуществление самой власти. Внятно сформулировать красивые слова о служении государству способны немногие, этому обучают только публичных сановников, однако все они чувствуют себя призванными защищать установленный порядок и интересы государства. Чиновник искренне готов «гореть на работе», что значит, в его понимании вовремя приходить и уходить на службу, стараться совсем немного, час-два в день не более (а ведь мог бы и больше — но нет, долг зовет) заниматься личными делами в рабочее время, самоотверженно посещать долгие нудные совещания и пролистывать многочисленные документы. Все это дает ему ощущение принадлежности к некому великому и могучему ордену посвященных. Лишь ощущающий это человек может рассчитывать на карьерный рост, чужих система либо перемалывает, либо выбрасывает.
Труд чиновника материализуется в документообороте. Он формализует подлежащие управлению процессы и неизбежно их искажает. Большая часть клерков не замечает этого. Для них управленческая деятельность не есть принятие и реализация имеющих конкретную цель решений, она есть воспроизводство власти через документооборот или бумагопоток.
Бумагопоток для них фетишизируется, становится самодостаточным, лишь отдельные представители, наблюдая подмену сути формой, вздохнут: надо бы по-другому, но что тут сделать, таков порядок. Чем большее количество бумаг приходится обрабатывать чиновнику, тем более сложен, важен и незаменим его труд, тем на больше уважение и количество благ он может претендовать. И не важно, сколь реально существенны эти бумаги, они есть продукция чиновничьего труда. Он будет усложнять жизнь всем, стремясь к безупречному порядку в документах, которые будут плодиться и размножаться вопреки здравому смыслу. Часто дело может доходить до очевидного абсурда, причем прекратить его не в состоянии ни стенания самих бюрократов, ни тем более вопли граждан и журналистов. Бюрократическая логика стройности бумагооборота может быть остановлена лишь начальственным окриком.
Приведем пример, транслировавшийся по всем телеканалам. Осенью 2007 года тогдашний премьер Виктор Зубков возмутился предложенной налоговой службой идеей поставить к каждому рубщику мяса на рынке кассовый аппарат — и решение нашлось, хотя и не столь безупречное — рубщикам разрешили покупать патенты.
Бумагопоток как результат бюрократического труда не может не расширяться. Это является столь же непреложным правилом, как и постоянный рост численности чиновников. Причем увеличение документооборота опережает увеличение числа его творцов, — отвечая на вызовы окружающего мира, они работают лучше и больше.
Разрастаясь, бумагопоток замедляет свое движение. Отдельные документы могут в нем застревать и даже теряться, управляемость системы в целом ухудшается. Требуется ускоритель, катализатор. Эту роль должны играть такие внутренние, начальственные меры как простой окрик, или внешние факторы — взятки, способные придать документам должную скорость. Срабатывает лишь относительно отдельных, особо нужных документов. Ускорить весь бумагопоток, и то лишь на некоторое время, способны системные управленческие изменения: реорганизации, сокращения, упорядочивания. Они сужают его, однако документооборот постепенно входит в прежнее русло.
Важнейшая часть бумагопотока направлена на формирование нормативной базы управления. Здесь бюрократия особенно эффективна. Плод трудов ее — огромный свод законов, указов, приказов, ведомственных указаний, инструкций, распоряжений, нормативов, правил, действующих в любой сфере управления и хозяйствования. Нередко они противоречат друг другу, предоставляя некоторую свободу для выбора желаемого решения, практически всегда — труднодоступны для объекта регулирования. Хорошо ориентироваться в них может только профессионал узкой конкретной сферы. Заменить такие подзаконные нормативно-правовые акты компактными и внятными федеральными и местными законами — мечта любого юриста. Но мечта несбыточная. Именно эта не вполне легитимная нормативная база и есть основа властвования бюрократии и питательная среда взяткополя. К ее росту чиновник имеет самое прямое и заинтересованное отношение. Он будет под песни о важности и нужности усиления регулирования всего и вся неустанно совершенствовать, отменять-принимать нормативноправовые акты, расширяя поле своего маневра.
Приведем две цитаты.
Егор Гайдар: «Коррупция всегда связана с административной рентой, с искусственным сохранением госрегулирования. Абсолютно уверен, что когда приходят и предлагают ввести какое-либо ограничение, квотирование и т. д., то точно знают, кто будет получать деньги». («Сегодня», 22.04.1995). Можно возразить, что не всегда все так просто, но связь очевидна.
Владимир Иноземцев (речь о разработке административной реформы начала 2000-х годов): «Мы спрашивали министерства: «Каких полномочий вам не хватает?» — отвечали все, как один: «Контроля и лицензирования». (Владимир Иноземцев. «Паразитирующее государство и перспективы России в XXI веке». Отечественные записки 2007, № 6).
В психике каждого чиновника живет стремление властвовать, именно поэтому все они очень одобряют и охотно реализуют любые запретительные административные меры, будь то комендантский час для детей и подростков, ограничение курения, или запрет розничной торговли во временных киосках. Мотивы очевидны: больше запретов — шире взяткополе, и что даже важнее, возможности властвовать. Сажать на 15 суток за неоплаченный сторублевый штраф будут с радостью, только укажите. Принцип «разрешено все, что не запрещено законом» чиновнику глубоко чужд. Чем более длительно существование национальной правовой системы, тем большее количество запретов и ограничений, очень часто абсурдных она накапливает, тем сильнее бюрократия. Правовое государство и диктатура закона — его лозунги, с той корректировкой, что закон для него — это создаваемое им нормативное поле, — не являющееся полноценно легитимным.
Важный, ответственный труд чиновника должен оплачиваться соответствующим образом. Официальная зарплата и льготы несопоставимы с мерой ответственности и самоотдачей, которую несет клерк. Наблюдая вокруг себя предпринимателей, не обремененных грузом государственных забот, и при том, имеющих неизмеримо большие доходы, он ощущает вопиющую несправедливость. Как человек государственный, он понимает, что увеличить официальную зарплату в разы невозможно, и он не просит об этом, и он находит выход сам. Начиная перераспределить в свою пользу доходы предпринимателей и граждан посредством взятки. Взятка при том никак не предполагает действий чиновника в ущерб службе, напротив, это — плата за выполнение прямых обязанностей. При этом высокое руководство, понимая несправедливость существующего распределения доходов, закрывает глаза на взятки не выходящие за рамки мздоимства и снисходительно относится к тем, «кто понемногу берет, но при том добросовестно работает». Если под «добросовестностью» понимать четкое следование установленным правилам, то перед нами санкция на коррупцию в обмен на лояльность.
Но на всех лояльных взяток не хватит, и без последствий они позволены лишь самым достойным и проверенным. Доходную, хлебную должность постороннему не доверят, посаженный на нее будет обязан, как минимум, оказывать благодетелю тайные услуги. Новичкам, внесистемным личностям и провинившимся взяток не видать, высказанное в старом фильме Анатолием Папановым в адрес подобных мрачное пожелание: «чтоб тебе жить на одну зарплату», стало не только крылатой фразой, но и своеобразным проклятием, отлучающим чужого от сытой жизни. Достойный же чиновник, впервые вступив на взяткополе, впервые вкусив его плодов, садится на крючок, становится для взяткоберущего руководства еще более своим. Как впервые вкусивший крови вампир, он проходит своеобразную инициацию, после которой пути назад нет. В этом и состоит тайна, известная лишь посвященным. И хотя подобные явления существуют в России не одно столетие, оценка взятки как средства достойного вознаграждения для достойного чиновника, все равно остается тайной бюрократии. Об этом все знают, но говорить не принято.
Тяга к таинственности, даже к сакральности в собственном восприятии свойственна бюрократии. Любой чиновник охотно подхватит осуждающий разговор о ничего не понимающих в деле государственного управления критиканах. Слова Иосифа Сталина о том, что партия есть суть тайный орден меченосцев, по сердцу и современной бюрократии. Проявляется это в корпоративной круговой поруке. «Сдавать своих» нельзя, их надо поддерживать и отстаивать. Ради устройства «своих и нужных» нередко создаются новые управленческие структуры, а для увольнения неугодных могут упразднить саму должность. Всем известны и внешние проявления самоощущения сакральности бюрократии — она любит недоступные простому смертному атрибуты — классные чины, околовоенную форму, погоны.
Этим не ограничивается. Чиновничество стремится ограничить доступ посторонних к информации о своей деятельности, перенести по возможности большую ее часть под грифы «для служебного пользования», «секретно» и пр. «Сведениями, составляющими государственную тайну» объявляются не только элементарные анкетные данные, но и информация о самом персональном составе чиновников. Подобное не является детскими играми. Имея нередко и объективное основание, вытекает оно все же из существа бюрократии как закрытого феномена, тяготеющего к самодостаточности, превращению в «вещь в себе». Всякая открытость для бюрократии — есть вынужденная дань зловредным демократии и либерализму.
Тезис о том, что для чиновника взятка является основным мотивом деятельности, в корне неверен. Посмотрим на всем знакомого сотрудника ГИБДД. Он не считает себя «взяточником на дороге». Гаишник — прежде всего — страж закона. Чувствуя в себе призвание охотника, он не станет брать у всех. Будет стараться поймать всех нарушителей (даже не так, просто побольше поймать), осуществляя свою власть над ними, и ревностно исполняя роль стража правопорядка. По ходу дела он будет делить, от кого можно и взять, а кто должен быть жертвой бескомпромиссной борьбы. По численности вторых окажется больше, их отлов материализуется в протоколах, которые инспектор принесет начальству как добычу или результат своего труда. Именно по их числу руководство будет оценивать его работу и профпригодность. Число протоколов не ниже чем у других обеспечит стабильность положения инспектора, а перевыполнение средних показателей заложит основу его служебного роста. Наряду с удовлетворением от успешной охоты это его главный мотив. Но не единственный, ведь и о хлебе насущном надо думать. Поэтому инспектор позволит некоторым нарушителям добиться своей снисходительности деньгами. Причем, это будут, как правило, те, к кому ее и так можно проявить, или те, кто предлагает крупные суммы. Так проходит большая часть его трудового времени. Но случается, приходится движение регулировать, в усилении стоять, а то и бандитов ловить. Деваться тут некуда, человек он государственный, на службе. Но все это — не столь частая досадная необходимость.
Выводя из частного общее, получим следующее. Основной мотив чиновника — осуществление самой власти, мера успешности его действий выражается в документообороте. Выполнение прямых обязанностей — лишь фон для осуществления власти. Взятка — положенное по статусу вознаграждение. Притом, между двумя действиями: властвовать и брать взятки, нет обязательного противоречия. Наоборот, прояви большую активность — по службе поднимешься, а там и денег больше «заработаешь». Должность рассматривается здесь как принадлежность определенного лица, его капитал заработанный годами.
Продолжим иллюстрацию с ГИБДД. Вряд ли его высшее руководство, лоббируя недавнее ужесточение штрафов и расширение сферы лишения прав, заботилось непосредственно об уровне доходов рядовых инспекторов. Хочется надеяться, что увеличение урожайности взяткополя играло не первую роль, и декларируемая обеспокоенность высоким уровнем дорожно-транспортных происшествий была решающей. Но, несмотря на провозглашенный комплексный подход к обеспечению безопасности дорожного движения, основными средствами стали именно меры усиления сферы контроля, уровня наказаний и перечня контрольных функций. Госинспекция по безопасности дорожного движения расширила свои полномочия, увеличила штаты и уровень содержания личного состава. Именно это увеличение аппаратной мощи инспекции и веса руководителей было основным скрытым мотивом. Но не остались обделенными и низовые сотрудники — взяткоемкость новых правил возрастала прямо пропорционально росту суровости наказаний. Органичная согласованность действий, внедоговорное, внутреннее, единство интересов звеньев бюрократической пирамиды очень наглядны.
Постоянное повышение требований к объекту регулирования не есть лишь взращивание взяткополя, прежде всего это проявление основной целевой функции — увеличения меры осуществляемой власти, рост взяткоотдачи будет приятным довеском. Всякие либеральные послабления уменьшают власть и взяткоемкость, и поэтому система к ним крайне невосприимчива. Ограничение скорости 90 километрами при движении по автомобильным дорогам введено в другую транспортную эпоху, но отменять его никто не собирается. Обсуждается ограничение скорости движения внутри населенных пунктов — до 50, и даже 40 километров в час.
Единство устремлений всех звеньев бюрократии очень хорошо видно и в других сферах. Различные, и отнюдь не управляемые из единого центра инстанции, несмотря на всякие принципы «одного окна» дружно расширяют и углубляют круг согласований и разрешений, порой не относящихся к их ведению и не приносящих прямых выгод родному учреждению. Расширение компетенции других учреждений, вроде как нелогичное с частных позиций, всегда правильны с точки зрения чиновничества в целом. Они углубляют его власть, раздвигают границы кормления, как официального, так и незаконного.
Яркий пример — правовое регулирование прав на недвижимое имущество. С советских времен в стране стало меньше людей, не намного больше зданий и земельных участков, но зато существенно подробнее и обстоятельнее стала схема регистрации прав на недвижимость. Причастная к сему бюрократия несколько раз инициировала законодательное принятие нового, улучшенного порядка регистрации, устанавливая новые участвующие инстанции, и вводя новые обязательные документы. Юридически схема становилась более стройной, а расширение числа причастных к регистрации учреждений делало ее более веской и всесторонней, коллегиальность регистрации росла к общему удовольствию причастных чиновников. Все эти улучшения, вводимые вроде как в интересах собственников, требовали от них (собственников) все возрастающих усилий, причем относительно некоторых объектов (дачные участки и домики) стоимость регистрационных процедур стала сопоставима со стоимостью объекта.
Ситуация, став для граждан парадоксальной, бюрократию, обживающую новые офисы и осваивающую все возрастающие бюджеты, нисколько не смущала. Среагировать была вынуждена высшая номенклатура. Участь дачников (а это 40 млн. человек) решили облегчить, и громко объявили о дачной амнистии перед очередными выборами. В чем дачники провинились, за что власть решила их простить, непонятно. При наделении их участками, им выдавались и легитимные на тот период документы. Амнистия должна была состоять в упрощении необходимых процедур и сокращении их числа. Но реально провести предусмотренные меры, не нарушая стройность юридических норм и бумагопотока, оказалось невозможно. И бумагопоток победил, упрощенная схема не слишком отличалась от прежней. Через год пресса заговорила о провале амнистии, и высшее руководство страны пообещало провести ее еще раз. И вновь поручило разработать ее механизм регистрирующим учреждениям.
Реальная амнистия могла бы состоять в автоматическом обмене старых документов на новые с формирования всех ставших необходимыми за последний период бумаг силами и средствами заинтересованных учреждений. Но такого бюрократия и в страшном сне увидеть не может, это противоречит самой сути ее мотивации — расширению власти. Не может быть принято подобное решение и высшими сановниками, номенклатурой, вследствие неизбежного полного паралича всей системы госрегистрации и нарушения обычного порядка бумагопотока, через который и осуществляется власть. Можно предположить, что в недрах аппарата происходят совсем иные процессы. Существующий порядок отнюдь не лишен юридических изъянов, за время его действия возникли новые бюрократические структуры, интересы которых затрагиваются при регистрации, но не имеющие права согласования. Поэтому, бумагопоток, представленный собственной логике саморазвития, должен в ближайшие годы расшириться и выйти на новый уровень.
Это общий принцип номенклатурно-бюрократического механизма. Каждый чиновник каждой клеткой своего организма стремится увеличить документооборот, выражая тем самым заботу о своих коллегах. В этом же направлении будет действовать и номенклатура, которая в своей заботе о повышении меры управляемости совершенствует и расширяет поступающую снизу отчетность. Бюрократия и номенклатура, существуя в документообороте, обнаружат полное единство. Несмотря на имеющиеся между двумя отрядами слуг государства противоречия, в сумме они дадут уже отнюдь не бездушную бюрократическую машину или группу высших управленцев, а живое саморазвивающееся явление, имеющее внутреннюю логику, в чем-то даже мистическое, и для них самих сакральное. Некий «совокупный чиновник». Чиновники всех уровней и номенклатура сливаются в этом совокупном чиновнике, в единое целое как винтики живой и четко осознающей свои интересы большой машины бюрократического аппарата. Это — не все чиновники вместе взятые, это — нечто большее, это — их материализовавшиеся воля и интерес, существующие помимо их самих. Позиционирование отдельного бюрократа здесь не зависит от его убеждений, но определяется исключительно занимаемым им должностным положением.
Таким становится институт бюрократии, чиновничества, существуя в закрытом обществе.
Совокупный чиновник обнаруживается в исполнительной ветви власти. Слияние интересов бюрократии и номенклатуры, превращение их в «вещь в себе» может произойти лишь в отсутствии независимых и дееспособных законодательной и судебной власти. Разделение властей и контроль общественных институтов способны заставить номенклатуру не отождествлять интересы общества и государства с усилением меры собственной власти, а бюрократии — хотя бы иногда видеть за бумагопотоком реальные процессы. Помимо общности станут заметны и различия номенклатуры и бюрократии.
Бюрократия легко может видеть свою основную задачу в перераспределении общественного богатства, ограничиваться главным образом эгоистическими мотивами сохранения своего статуса, престижа и благосостояния. Ей достаточно просто соответствовать родной системе. Находящиеся за ее пределами реальные процессы ее не волнуют, а благополучие прямо вытекает из факта существования системы. Исходя из меры личной корпоративности, чиновник будет беспокоиться о стабильности системы в целом или ее части, в которой он непосредственно служит. Стабильность эта может меняться под влиянием реформаторских усилий законодателей и номенклатуры, судебных решений, общественного давления. Бюрократия будет всячески сопротивляться реформам, стараться обернуть их в свою пользу, но без единения с номенклатурой сохранить стабильность не сможет.
Номенклатура, не обладающая монополией на власть, по определению имеет сферой ответственности страну и общество, должна подтверждать свою легитимность перед ним. Ее собственные интересы, состоящие, прежде всего в укреплении государства, не могут быть реализованы нормальным образом без поступательного развития общества. Бюрократия не сможет явиться ее главной и единственной опорой, она будет воспринимать сигналы от небюрократических каналов обратной связи с обществом. Именно эти сигналы уберегут ее от приравнивания собственных узких интересов к целям и средствам общественного развития. Номенклатура будет испытывать реформаторское воздействие законодателя и гражданских институтов, будет реагировать на них сама и станет транслировать их на бюрократию. Собственно говоря, в условиях разделения власти номенклатура перестает быть таковой, становясь группой высших чиновников.
Единство высшей исполнительной власти и бюрократии нарушится, реформаторские действия первой вызовут сопротивление второй. Центр станет менять структуру управления, перетасовывая нижесидящих чиновников, проводить сокращения, менять функции, уменьшать численность, менять системы оплаты и документооборота. Бюрократия, отстаивая свою спокойную и сытую жизнь, станет тихо гасить все эти усилия, искать и находить в устанавливающих новый порядок документах неясности и нечеткости, позволяющие сделать перемены ничего не меняющими, а то и обратить в свою пользу.
Советское и российское чиновничество накопило большой опыт саботажа и извлечения выгод из самых разнообразных реформ. Глубина возникавших противоречий бюрократия – номенклатура определялась силой и источником реформаторского импульса. Если, как это было в последние десятилетия существования СССР, он находился внутри номенклатуры, бюрократии удавалось достаточно быстро утихомирить возмутителей спокойствия. Противоречие оказывалось достаточно мягким, сановникам без чиновников — никак нельзя, и верхи снова закрывают глаза на злоупотребления и некомпетентность низов, платя этим за лояльность.
Но если реформаторский импульс номенклатуры подхватывают иные общественные силы, как это происходило в конце 1980-х – начале 1990-х годов, бюрократии становится крайне сложно сохранить стабильность своего существования. Вышедшие из-под контроля законодательная и судебная власть, посторонние, без бюрократического прошлого люди в самой исполнительной власти, неконтролируемый разгул СМИ, небывалое ранее ослабление власти государства над обществом — в такой среде бюрократия и номенклатура оказались впервые. Поначалу спасались кто как мог — уходили в бизнес, продавали за бесценок властный ресурс. Но вскоре выход был найден. Совокупный чиновник сумел приспособиться, создал партию власти, не сразу, но сумел обеспечить ей большинство на выборах.
Стабильность вернулась благодаря «Единой России», являющейся партией власти нового типа. Она не пришла к власти через выборы, с тем, чтобы сформировать исполнительную вертикаль. Это номенклатура в единстве с бюрократией обеспечили себе большинство на выборах. В партии власти оказались представители всех ветвей власти, и даже более — вся конструктивная элита. С позиций совокупного чиновника это процесс закономерный, номенклатура должна быть единой, всякое разделение властей ей чуждо в принципе, депутаты и высшие чиновники сливаются в целое. Тогда парламент уже не место для дискуссий, и не собирается ставить оценку правительству.
Номенклатура теперь не имеет сколь-нибудь заметных ограничений своей власти, и может по выбору заниматься либо переустройством страны исходя из собственного понимания общественной пользы, либо собственным обогащением. Сам термин «коррупция» будет мало применим к ней — сановники смогут извлекать доход, играя по установленным для себя законам, не нарушая их. Единственной защитой от возможной алчности со стороны номенклатуры явится ее возможная честность.
Для бюрократии все будет не столь безоблачно. Ограничивать ее аппетиты и бороться с взяточниками в ее рядах станет номенклатура. Основным содержанием борьбы явится предел коррупционных потоков и показательные посадки наиболее зарвавшихся.
1.2. КЛАССИФИКАЦИЯ ВЗЯТОК
Классификация взяток возможна по нескольким критериям. Большого смысла она не имеет, но позволяет рассмотреть явление под разными углами зрения.
За что берут. С этой позиции можно различать два вида взяточничества: мздоимство и лихоимство. Мздоимство, есть получение взятки за содействие в рамках закона и полномочий. Прямого ущерба закону, кроме как самим фактом взятки, оно не наносит. Мзду можно брать:
а) за оказание государственных услуг или совершение иных действий входящих в круг прямых обязанностей по принципу: не заплатишь — не получишь;
б) за услуги, которых можно бы и не оказывать. Они искусствен-
но выдуманы и навязываются посетителям.
Эти подвиды плавно переходят друг в друга по мере развития и совершенствования бюрократического механизма. Изобразим это схематично.
Вариант простой и идеальный: сидит чиновник, трудится, справки выдает, а посетители ему за это денежку несут. Мечта, да и только. Одна проблема: посетители — публика жадная, не хотят просто так с деньгами расставаться. Мечта сия несбыточна.
Простая, но реальная картина будет примерно следующая. Сидит чиновник на своем месте, и всем посетителям одну справку на другую меняет: взял входящую справочку, проверил, правильная ли она, если — нет — отправил посетителя ни с чем. Если правильная — надо ее в папку подшить, тут же другую распечатать, печать поставить, и все: спасибо, до свидания. Иногда кто-нибудь и отблагодарит. Но так слишком просто и неинтересно. Чиновник постарается пробудить в посетителях желание отблагодарить. Можно неприступность на лице изобразить, смотреть на них со всей строгостью, крайнюю загруженность показать, так, чтобы им стыдно стало важного и занятого человека по пустякам беспокоить. Кто-то совестливый может и поймет, но рассчитывать на совесть как-то ненадежно.
Более продуктивно усовершенствовать процедуру. Первого чиновника сажаем на прием справок. Определяем ему приемные часы, раза три в неделю, не чаще. В это время он справки только принимает, в папочки складывает, и расписки в приеме выдает. В неприемное время пусть изучает справки: все ли в них правильно, правильные — в одну папочку, неправильные — в другую. К правильным справкам потом другую бумажку (свою резолюцию) подколет, о том, что входящая справка правильная.
Посетитель пусть зайдет через неделю, само собой в определенные приемные часы, с тем, чтобы узнать, правильна ли его справка. Если ему повезло, то он получит на руки один экземпляр своей справки и резолюцию. Дальше пусть идет на прием к другому чиновнику, в обязанностях которого регистрировать резолюцию первого и принимать принципиальное решение о выдаче требуемой исходящей справки. Если такое решение принято, то посетителя надо отправить к третьему чиновнику, который присвоит заявке на выдачу справки порядковый номер, зарегистрирует принципиальное согласие второго на выдачу справки и предоставит посетителю специальный бланк заявки на получение требуемой справки. Бланк надо сделать помудреней, чтобы не каждый и не сразу заполнить мог. Далее отправить посетителя с этим бланком ко второму чиновнику за подписью. Само собой, приемные часы второго и третьего надо определить так, чтобы в один день попасть к обоим сразу не получалось.
В итоге удачливый посетитель получит на руки бланк заявки на справку с резолюциями двух чиновников. Теперь можно идти к четвертому, который требуемую справку готовит. Готовит тоже в течение недели, по прошествии которой требуемая справка будет отпечатана. Идем к руководителю отдела за подписью. Но не сразу, сначала надо вновь посетить первого и второго чиновника и вновь получить их визы, уже не на заявке, а на самой справке, и лишь затем отдаем документ на подпись. Через день забираем его и идем регистрировать исходящую справку в канцелярии. Где вам поставят и печать.
Совершенствовать схему можно и дальше. Зная, к примеру, что в следующей справкодающей организации требуют два экземпляра справки, и оба обязательно подлинные, следует давать только один, второй — лишь после полного цикла визирований и регистраций. Можно, конечно, и облегчить жизнь посетителям, посадив дружественного нотариуса, который будет заверять копии, но это неправильно, это — вредный и непозволительный либерализм.
Такая схема с точки зрения чиновника будет логичной и верной: документы проходят несколько этапов оценки, что позволяет объективно разобраться в вопросе, на каждом этапе бумаги регистрируются и подшиваются, и потому ничего не теряется. Если после поступит какая-то жалоба — можно поднять документы и дать исчерпывающий ответ: решение принято по итогам работы нескольких специалистов, ошибки быть не может. И главное, вместо одного чиновника, механически печатающего справки, мы получаем группу занятых серьезной и ответственной работой людей. Их можно объединить в отдел и поставить руководителем того чиновника, который исходно всю работу делал. Он тему знает, пусть присматривает за подчиненными, на планерки к начальству ходит, отчеты о работе отдела составляет. Но это будет слабым управленческим решением, лучше рассадить чиновников по разным существующим отделам. Во-первых, искусственность, надуманность расширения штатов будет менее заметна. Во-вторых, видимость напряженной работы с посетителями станет более выпукла, если они станут ходить по разным, пространственно обособленным подразделениям учреждения. В-третьих, в большей мере возрастет общий документооборот учреждения. Описанные бюрократические новации схематичны, но отнюдь не умозрительны: нечто подобное знакомо каждому.
На примере мы видим, реальное количество оказываемых чиновниками услуг не меняется, но число персон растет, видимость напряженной работы усиливается. Аппаратный вес учреждения и значимость его руководителя поднимаются. Предложите отыграть назад, упростить схему выдачи справки, взимая за нее большие деньги — на вас посмотрят как на дурака. Несколько подобных усовершенствований, и вместо скромной конторки появляется вполне солидное учреждение, управлять которым не зазорно и серьезному руководителю. А деньги приложатся. Руководитель этот не будет чужд к возросшим трудностям посетителей, заботясь о них, он постарается увеличить штаты чиновников. Добившись этого, не забудет вновь раздробить работу на еще более мелкие участки. Более того, сочувствуя трудностям клиентов, он будет сквозь пальцы смотреть, как чиновники иногда по-дружески помогают им, да и на деятельность посредников облегчающих получение справки.
В итоге чиновник взрастил взяткополе. Но, важно отметить, что это не было исходным посылом. Таковым явилось стремление чиновника обрести большую значимость прикрытое тезисом лучшей организации работы. А взяткополе приложилось, оно всегда растет в ходе действий по умножению бумагопотока.
Мздоимство считается совокупным чиновником, если особо не зарываться, делом вполне правильным. Иное дело — лихоимство, подразумевающее получение взятки за действия, идущие вразрез с требованиями закона и собственными обязанностями. На него способны лишь люди, не осознающие сакральности власти, действующие ей в ущерб, а раз так — недостойные снисхождения.
Лихоимство бывает двух видов. Мягкий вариант — незаконное бездействие. Имеется в виду получение взятки за невыполнение прямых обязанностей, за отсутствие каких-то конкретных действий, невмешательство. Массовый пример тому — закрывание глаз на нарушения закона, выявление которых есть прямая обязанность чиновника. Жесткий вариант — прямые незаконные действия чиновника, такие как выдача разрешающих что-либо документов, когда на то нет оснований, предоставление неположенных льгот или услуг, вынесение органами судебной или исполнительной власти неправомерных решений и т.п.
Реальное лихоимство второго типа мало свойственно чиновничеству. Слишком рискованное дело. Широкое его распространение указывает либо на крайнюю слабость бюрократии, как было в России в начале 90-х годов прошлого века, либо, напротив, на ее безраздельное господство в условиях доминирующих клановых отношений (африканские страны, достигшие некоторой стабильности).
Достойному некоторого доверия клиенту, предлагающему за незаконную услугу большие деньги, постараются продать скорее мыльный пузырь. К примеру, в ответ на просьбу о возбуждении по заказу уголовного дела попросят написать официальное заявление, пообещают «поработать», прощупывая на «лохизм» осторожно возьмут некоторую сумму, без обязательств, в качестве «входного билета». Заявление действительно изучат — нет ли и вправду оснований к возбуждению дела. Могут предложить оплатить как эксклюзивные некоторые оперативнорозыскные мероприятия, не выходящие за рамки закона. Встретившись с субъектом возможного уголовного преследования, оценят, нет ли возможности взять с него денег за отказ в возбуждении, нет ли у него компрометирующих заявителя фактов. Если обнаружатся хотя бы малые законные основания возбуждения дела, клиенту предложат сделать следующий взнос и работа продолжится. Не с целью довести дело до суда и пресечь нарушения закона (хотя, если удастся — прекрасно). Просто замордовать, чего клиенту часто бывает достаточно. Если оснований никак не найдется, то уставший от суровых милицейских (полицейских) будней страж закона сообщит заказчику: все, больше денег не носи — старались, но не получилось. Уже полученные деньги он будет считать честно отработанными. Притом, на всех стадиях отработки заказа он будет искать что-либо пригодное для предоставления начальству, как результат его собственного служебного рвения.
Смыслом всех действий будет перевести ситуацию с жесткого варианта лихоимства в мягкий, а лучше во мздоимство, так, чтобы и долг служебный исполнить, и взятку получить. Долг важнее, поэтому реальные уголовные дела без достаточных оснований могут раскручиваться правоохранительными органами и вслепую, без денег, по политическому указанию. Политическое — это совсем необязательно политика, это просто указание от высокого начальства, стоять за которым может голый материальный интерес. Лихоимство постарается спрятаться за несколькими уровнями иерархии, с тем, чтобы, максимально отдаляя исполнителя от заказчика, скрыть связь незаконных действий внизу и получения взятки наверху.
Грань между мздоимством и лихоимством есть грань, отделяющая правильного чиновника от неправильного. Рисковать собственным статусом, а тем более, свободой, и при том наносить прямой ущерб власти и закону, нормальный чиновник не станет, это — удел отморозков.
Творчески мысля, правильный чиновник создаст условия для того, чтобы ему предложили взятку за выполнение его обязанностей, за то, чтобы он не мешал произойти предусмотренному законом событию, и может быть, не заметил некоторых нарушений. Высшей степенью содействия с его стороны клиенту-просителю будет подсказка: как можно чуть-чуть обойти закон, прямо не нарушая его. Чиновник — существо глубоко законопослушное, законы и особенно подзаконные нормативно-правовые акты образуют среду его деятельности. Пакостить здесь он не станет, если закон запрещает то или иное действие, следует не нарушать его, надо поискать другой закон, разрешающий.
Это на уровне отдельного слуги государства. Совокупный же чиновник, ощущая такие трудности, займется нормотворчеством. Идеальной для него будет правовая база, имеющая взаимоисключающие нормы на каждый случай. Достичь такого идеала нельзя, но стремиться он будет.
Кто не берет взяток? Вопреки расхожему мнению, что «берут все», таковых отнюдь немало. Это: тот в чьем распоряжении достаточно ресурсов подведомственной структуры для удовлетворения своих потребностей. Такое может быть как на высших уровнях руководства (Брежнев взяток как таковых не брал), так и внизу, если запросы невысоки. Тот, чей страх сильнее жадности. Тот, за кого берут другие, не подпуская к процессу. Тот, кому не дают по причине его никчемности. Тот, кто сильно высоко метит, рассчитывая наверстать потом.
Наряду с теми, кто не берет, существуют еще две специфические категории людей: те, кто не дает, и те, у кого не берут. Первых совсем мало, практически каждый оказывается в ситуации, когда лучше дать, и большинство предпочитает дать. Лишь отдельные личности выбирают официальное решение проблем. Большая часть поступает так по причине собственной инфантильности, предложить взятку для них слишком решительный поступок, более трудный, чем пассивное следование воле обстоятельств и потенциального взяткополучателя. После такие люди находят себе психологическое оправдание, скорее утешение, в моральной и правовой недопустимости взятки.
Существенная доля случаев отказа от дачи взяток вызвана и конкретной эмоциональной ситуацией: не дам этому — он мне противен, или не дам за это — не за что. И лишь самая малая часть не дающих поступает так в силу активного неприятия взятки. Они готовы тратить время, деньги и усилия, добиваясь правового решения вопроса. Таковых совсем немного, на виду они не часто, но они существуют. Их надо выискивать и формировать ими антикоррупционные органы.
Тех, у кого не берут — больше. Их наличие связано с двумя группами причин, накладывающихся друг на друга. У всех брать нельзя, надо порой и принципиальность с честностью показать. И люди бывают эмоционально неприятные, у которых брать попросту не хочется. У рыжих, у слишком нерешительных, не в меру болтливых, если не по Сеньке шапка, — впрочем, у каждого — свои критерии.
Уровни взяток. Хотя они могут быть индивидуальными и групповыми, взятка — явление по определению тайное и интимное, а потому групповой ей быть трудно и опасно. Но, тем не менее, взяткопотоки внутри бюрократии имеют место. В рамках одной организации циркулировать они могут в обе стороны: вверх – вниз. Например, доверенное лицо собирает деньги для вышестоящего, избавляя его от непосредственного взяткополучения, за что оставляет себе часть суммы, и наоборот, большой начальник делится с нижестоящим, получая взамен лояльность и молчание. Такой принцип «одного окна» или круговой поруки имеет место в четко субординированных структурах типа военкоматов, сотрудникам которых трудно совершить требуемое взяткодателю действие без сговора.
Взяткопотоки могут выходить и за пределы отдельного учреждения, но двигаются они при этом только вверх по властной вертикали. Известные на сей счет факты часто сомнительны, и всегда отрывочны. Возьмем нередко цитируемые данные о продаже должностей в правоохранительной и контрольно-разрешительной сфере. Существующие экспертные оценки — цена должности начальника УВД крупного города в Сибири 150-200 тысяч долларов, уплачиваемые двигающими своего претендента коммерсантами, нельзя ни подтвердить, ни опровергнуть. Скорее всего, эта прогрессивная форма назначения на должность существует как разовая практика, и в большей мере, как мечты высших столичных бюрократов о правильном порядке вещей. Именно им и выгодно распространение подобных оценок. Хочется верить, что Россия еще не доросла до этого, хотя, конечно, высокий пост заслужить надо не только служебным рвением.
В публикациях приводятся сведения и о регулярных отчислениях, производимых на всей протяженности властной вертикали. Представляется, что это также скорее направление развития, а не отлаженная система. Достоверно можно говорить о подношениях нерегулярного характера (к примеру, не раз в квартал или в месяц, а больше к значимым событиям), и существующих несколько обособленно на разных отрезках вертикали. Подношения при том выступают не как циничная взятка, а как знак большого уважения, поздравления, далеко не всегда имеют денежную форму.
Вовсе не всегда коллективно выполняемые незаконные действия свидетельствуют о наличии именно групповой взятки. Поводом к ним может стать персональная крупная взятка очень высокому чиновнику. Выданная им команда «стоп» или «зеленый свет» идет вниз, и исполняется подчиненными нескольких уровней безо всякой их денежной стимуляции, только лишь угрозой недовольства начальства.
Групповая взятка требует большого уровня доверительности чиновников разных уровней, и возможна лишь в однородных, лишенных кадровой мобильности структурах, возглавляемым авторитарным, но добрым, заботливым начальником. Такие условия могут складываться в обществах восточного типа, сохранивших клановые отношения или военизированной среде, где высокая степень доверия заменяется соответствующим уровнем подчинения и личной зависимости.
В современной российской аппаратной среде чиновники ориентированы на индивидуальный карьерный рост, интриги и подсиживание не оставляют доверительности места. Не способствуют ей и различия в социальном положении и менталитете чиновников. Поэтому преобладающим в наших условиях будет многоуровневая система взяток. Это когда каждый участник бумагопотока сам ловит в нем свою рыбку, и платить надо на каждом этапе принятия решений. Чиновники при том знают о бизнесе друг друга, но стараются не замечать, по крайней мере, до той поры, пока не становится тесно.
Публикации о всеобъемлющих коррупционных сетях, единых расценках на услуги необъективны и исходят из непонимания сути процесса. Единые цены на услуги могут сформироваться только на открытом конкурентном рынке. Там, где таковой существует, взятке места вообще нет. Она рождается тишиной и монополизмом, а раз так — она всегда индивидуальна, разрозненна. Но механизм формирования сходных тарифов все же присутствует. Он определяется больше соображениями безопасности, представлениями бюрократии о том, сколько можно взять, не рискуя нарваться и зарваться.
Взятки можно разделить также на розничные, поточные и системные. Первые — это некрупные взятки за однородные услуги от разных лиц, как правило, лихоимство за сокрытие мелких нарушений. Субъекты — сотрудники ГИБДД, многочисленные проверяющие низового звена. Сумма взятки — как придется. Суммарная выручка зависит от активности взяткополучателя по выявлению и сокрытию нарушений, но все же случайна. Самые трудозатратные и опасные взятки. Разбогатеть на этом взяткополе сложно, зато вполне можно нарваться на прямую провокацию взятки со стороны борющихся с коррупцией органов или жалобу в те же органы объекта вымогательства. Взяточников здесь активно ловят и порой вылавливают.
Если же клиенты идут постоянно, и сами просят решения сходных вопросов — это уже поточные взятки. Низовой уровень разрешительной системы, выбор поставщика в некрупных госзакупках, решение вопросов в вузах, больницах. Регулярность процесса позволяет устояться определенным тарифам (стоимость согласования или иной услуги, процент отката). Поле менее опасно, но более подвержено нормативному регулированию со стороны номенклатуры на предмет снижения урожайности. Взяточникам поэтому нередко приходится придумывать весьма хитроумные схемы, позволяющие преодолеть препоны.
Системные. Собственно, это уже не взятки в привычном смысле слова, это — уровень номенклатурной коррупции. Высший чиновник помогает бизнесу друзей, родственников или сажает на основные финансовые потоки своего карманного коммерсанта. Это — целые системы освоения или «пиления» бюджетных средств и их инвестирования в частный бизнес.
Основной формой взятки сегодня является денежная. Существовавшие в советское время понятия «блат», «достать» отражавшие систему взаимного коррупционного бартера благополучно ушли в прошлое. Сегодняшний чиновник занят распределением преимущественно не материальных ресурсов и бесплатных льгот, а денежных средств. Соответственно, подношение «борзого щенка» вместо денег он воспримет в лучшем случае как дань уважения. И будет ждать денег. Чиновник, приглашенный на совместный поход в сауну, воспримет это как дополнительную дань уважения со стороны взяткодателя, и, возможно, осчастливит его общением с собой. Вероятно, это сделает отношения сторон более доверительными, и будет способствовать удаче взяткодаяния. Но заменить денежную взятку совместная помывка не сможет.
Всякая экзотика — сексуальные услуги, дорогие презенты и пр. имеют место, но как явления разовые, сумма современного взяткопотока в борзых щенках измерена быть не может.
При этом взятка может существовать во всех ипостасях современных денег — причастен каждый денежный агрегат. Чем ниже ранг чиновника и менее сытым он является, тем больше он будет тяготеть к привычной наличности. Те, кто недавно втянулся в процесс и еще не обзавелся первыми атрибутами благополучия — шубами, машинами, квартирами или загородными домами, берут по старинке — наличными. Уже прикормившиеся и достигшие определенного положения чиновники не возбуждаются от чемоданов с деньгами. Взятки становятся более продвинутыми, менее отслеживаемыми и доказуемыми. У человека с улицы, не имеющего должных рекомендаций проверенных людей брать деньги не станут. Ему могут предложить официальным образом оплатить некие услуги. Чиновник, скорее всего, не будет утруждать себя оригинальностью и попросит заказать требуемый согласования проект в дружественной ему структуре. Но может обнаружить и немалый полет фантазии и спрятать взятку, скажем, в стоимости работ по влажной уборке с использованием суперсовременного и дорогого пылесоса помещения, в котором вы побывали и занесли туда пыль.
По данным СМИ, популярностью пользуются сегодня подарочные банковские карты на предъявителя. «Чиновник получает карту, и в любой момент, в любой стране он или его доверенное лицо может снять столько, сколько нужно». Для передачи денег используются анонимные счета в иностранных банках, фирмы-однодневки. Опасаясь европейской формы борьбы с отмыванием денег, наиболее продвинутые чиновники создают за рубежом компании, которым переводятся деньги за якобы оказанные этими фирмами консультационные и иные нематериальные услуги. Встречаются сведения о не вполне денежных формах взяток — «берут долями в бизнесе, крупными подрядами для родственных фирм и обеспеченным будущим в виде обещанной должности с хорошей зарплатой».
Не самом верху бюрократии, на околономенклатурном уровне коррупционная система становится полностью закрытой для посторонних. Взяток как таковых здесь уже не берут. Здесь делят должности и возможности освоения бюджета. Но доходы от коррупции, или точнее, от экономической опричнины все равно имеют денежную форму.
Особое место среди взяток занимает вынужденная социальная ответственность бизнеса. На первый взгляд она не несет корыстных мотивов и не должна приобщаться к взятке. Но внимательное рассмотрение позволит найти личную выгоду чиновника и здесь. Он оказывает на предпринимателя давление, вынуждает его оплачивать разного рода благотворительные расходы, а заслугу приписывает себе. Выгода его очевидна и состоит в одобрении начальства, в служебном росте и соответствующем расширении возможностей властвования, а также увеличении личного благосостояния. Отметим также, что спонсорские деньги контролируются меньше бюджетных, и потому легче прилипают к рукам.

1.3. ИСТОЧНИКИ И ПРИЧИНЫ ВЗЯТОК В ЭКОНОМИКЕ
Тема причин коррупции является в литературе одной из самых обсуждаемых.
Первая группа факторов видится в плохих законах, подталкивающих людей к плохим, нечестным поступкам. Так, шведский экономист и дипломат Гюстав Мюрдаль сетует, «что из-за плохих законов мы стали народом ловкачей». Другие авторы, приводя документальные исторические данные, возражают ему, обнаруживая источник взяточничества в извечных людских пороках, и резонно указывают на то, что законы получаются «плохими», если они написаны «плохими» людьми. В России с подачи Александра Привалова общеупотребительным и общепонятным стало словосочетание «взяткоемкость законодательства», особенно применимое не к собственно законам, а развивающим и уточняющим их ниже статусным нормативно-правовым актам.
Большее число специалистов считают главной причиной разрастающуюся армию чиновничества, бюрократизацию общественной жизни, неоправданное расширение роли государства, его стремление регулировать рыночные проблемы нерыночными средствами. Именно это является важным фактором взяткоемкости законодательства. Создаваемые бюрократией в экономике и обществе условия, делают отступные должностным лицам непременным условием успешного бизнеса и открывают бюрократии многочисленные поводы к вымогательству подношений.
Неадекватное бизнесу нормативное регулирование, заведомо чрезмерные, завышенные требования выталкивают его из правового поля, и огромные ресурсы оказываются в теневом секторе. Ресурсы при этом отнюдь не остаются бесконтрольными. Отсутствие легального регулирования компенсируется неофициальной активностью контролирующих органов. Многочисленные примеры широко известны. Приведем один — из сферы трудовой миграции.
Выполнение всех предусмотренных законом процедур, после которых приезжие из других государств могут легально трудоустроиться, требует не менее трех недель. Сначала мигрант обязан в пятидневный срок получить регистрацию, далее пройти медкомиссию в нескольких учреждениях здравоохранения, сдать документы в территориальное отделение Федеральной миграционной службы. По прошествии 10 рабочих дней после этого мигрант получает разрешительные документы. Видимо, предполагается, что либо он, направляясь в Россию, должен привести с собой деньги на расходы, либо принимающая сторона должна содержать его в течение трех и более недель, не давая возможности заработка. Можно было бы разрешить мигрантам работать первый месяц без разрешения, предусмотреть возможность временного, на первый месяц, разрешения на работу, что было бы удобно и мигрантам, и работодателям, и полезно для экономики страны, нуждающейся в иностранной рабочей силе. Но такая возможность законом не предусмотрена, напротив, он предполагает существенные штрафы за трудовую деятельность до завершения оформления разрешения. В чьих интересах сделано именно так — очевидно. Правоохранители отлавливают мигрантов, доставляют в отделение, дав некоторое время высидеться в «обезьяннике», рисуют перспективы депортации и милостиво соглашаются взять уменьшенный штраф без протокола.
Подобные «ошибки» законодателя постепенно выявляются и корректируются. Более того, на уровне разных федеральных органов власти неоднократно предпринимались попытки экспертизы всех принимаемых нормативных актов на взяткоемкость. Но взяткоемкие законы вновь воспроизводятся совокупным чиновником, по той причине, что другие законы принимать сам он не запрограммирован, а никому другому это не дозволяется. Поэтому сущностной причиной коррупции представляется монопольность, неподконтрольная обществу власть бюрократии. Именно это позволяет ей принимать взяткоемкие законы. Чем больше степень монопольности ее власти, тем выше уровень коррупции.
Перечисленные факторы коррупции можно выстроить в единую цепь. Нечестные чиновники стремятся увеличить свои незаконные доходы и разрабатывают взяткоемкую нормативную базу, благоприятные возможности для чего создает господство бюрократии в обществе, монопольность ее власти. Цепь эта достаточно проста и очевидна, но не является полной. Взятки не есть прямая и единственная цель бюрократии. Расширяя нормативную базу, она расширяет, прежде всего, поле своей власти. А взятки прикладываются.
Экономическая природа данного явления состоит в перераспределении в пользу совокупного чиновника средств государства, бизнеса и населения. И хотя некоторая часть взяткопотока вкладывается в легальный бизнес чиновников и членов их семей, существенно большая идет на потребление бюрократии. Если не считать оправданным преодоление посредством взятки созданных чиновником искусственных сложностей, то взятки нельзя считать оправданными с позиций экономического и социального роста. Это своеобразный налог на общество, статусная или административная рента, необходимым условием образования которой является монополия бюрократии на экономическую и политическую власть.
Уровень монопольности чиновничьей власти, неподконтрольности ее гражданскому обществу будет определять и уровень взяткоемкости общественного продукта. Она, в свою очередь, характеризуется наличием (отсутствием) реального разделения властей, развитостью других общественных институтов, имеющих возможность влияния на власть, степенью сменяемости чиновников, мерой прозрачности принимаемых решений. Наивысшую степень бесконтрольности власти дает принцип номенклатуры.
Источников коррупционных доходов два: во-первых, бюджетные средства, во-вторых, деньги бизнеса и населения. По этому принципу можно различать казнокрадство и собственно взяточничество. Если применить знакомую марксистскую терминологию, то казнокрадство и взяточничество удачно описываются в категориях дифференциальной и абсолютной чиновничьей ренты.
Объемы ресурсов, подконтрольных чиновникам разных сфер, существенно различаются. Кому-то повезло, он ведает миллиардными закупками для масштабных госинвестиций, или вовсе возглавляет реализацию нацпроекта, а кто-то сиротливо довольствуется обезжиренными статьями на содержание работников и текущий, косметический ремонт занимаемых помещений. Отсюда неодинаковые возможности казнокрадства. Маркс назвал бы это дифференциальной рентой 1. Чиновник, чувствующий себя обделенным, будет всеми средствами стараться увеличить ее, обосновывая важность и значимость своей сферы и добиваясь увеличения объема выделяемых ресурсов. Впрочем, поскольку к лучшей жизни тянутся все, а не только обделенные, тем же самым займется и другой чиновник, у которого ассигнования отнюдь не сиротские. Процесс перетягивания одеяла будет идти с переменным успехом. Отраслевое распределение ресурсов будет определяться не абстрактными и туманными экономической перспективностью и социальной значимостью, а конкретными аппаратными возможностями игроков.
Казнокрадство первого вида дает чиновнику самый легкий заработок, воспринимающийся им честным и почти законным. Большинство привыкших к десятипроцентной от суммы контракта взятке чиновников, предпочитает обеспечивать рост своего благосостояния через увеличение объема расходуемых средств, отнюдь не поднимая долю отката. Честные и разумные люди.
Но доходных мест меньше, чем достойных взятки чиновников, а рост их аппетитов опережает рост количества расходуемых бюджетных денег. Приходится напрягаться, придумывать для получателей денег всяческие сложности, преодолеть которые можно через взятки. Внешне такое знакомое всем заматывание вопроса с целью вымогательства подается как меры по совершенствованию и упорядочению управленческих функций, повышению глубины проработки вопросов и их всестороннему коллективному рассмотрению. Ведет оно к нужной цели — к расширению бумагопотока, и соответственно, взяткоемкости. Это чиновничья дифференциальная рента 2.
Казнокрадство второго вида растет преимущественно за счет увеличения числа вовлеченных в согласования чиновников. Отстраненные от дележа бюджетных средств бюрократы лоббируют изменение русла сопровождающего деньги бумагопотока, обосновывают важность своего участия в процессе и добиваются права (или нелегкой обязанности, как и весь чиновничий труд) согласования документа. В результате расходы получателей средств увеличиваются, взяткопоток расширяется.
Масштабный всероссийский пример — закон о госзакупках. Отметим, что рост дифференциальной чиновничьей ренты 2, как правило, сопровождается рапортами о большой бюджетной экономии вследствие упорной работы. Особо действенными оказываются усилия вышестоящих контролирующих органов.
Но не всем чиновникам выпадает работать в делящих деньги и льготы учреждениях. И что же, тем, кому не повезло, жить на одну зарплату? Оно бы было так, будь чиновник просто наемным менеджером, а не хозяином страны. Обладая монополией на экономическую и политическую власть, он в состоянии взимать статусную ренту, или в нашей околомарксисткой терминологии, — абсолютную. Это плата совокупному чиновнику за сам факт его наличия, иногда за то, что он не будет мешать, и, может быть, даже в чем-то кому-то поможет. Например, некоторым — преодолеть созданные им для всех трудности.
Величина получаемой совокупным чиновником абсолютной ренты будет зависеть от объема имеющихся у него властных полномочий и масштабности бумагопотока. Если названные величины растут, как это происходит в России, то увеличивается и число получающих доступ к взятке бюрократов.
Чиновник будет стараться прописать взятку во всех своих действиях: разрешении или запрещении, контроле и простом учете, регистрации и выдаче справок, правоприменительной административной и уголовной практике. И пусть не всегда и не везде, но в целом получаться у него будет.
Возьмем для примера малый бизнес. С момента его появления в конце 1980-х годов идет упорная бюрократическая работа по упрощению регистрации новых предприятий, минимизации отчетности, сокращению административного прессинга. Результат общеизвестен — проблема только усугубляется, свидетельством чего являются периодические, резкие и эмоциональные выступления по теме первых лиц страны. К сожалению, они не способны повлиять на ситуацию. Малый бизнес существует в общем правовом пространстве, и создать именно для него комфортные условия невозможно. Если совокупный чиновник разрастается, увеличивается объем его полномочий и мера влияния на общественные процессы, никто, в том числе и мелкое предпринимательство не останется вне сферы его внимания.
Продолжая марксистские аналогии, можно отметить разность условий образования чиновничьей дифференциальной и абсолютной ренты. Первая имеет своей основой сам факт распределения чиновником государственных ресурсов и сохраняется в той или иной мере во всех странах. Если в государстве имеются льготные нерыночные цены на какие-либо ресурсы, то неизбежен дефицит этих ресурсов. Чиновник будет с большим удовольствием распределять их, всячески доказывая социально-политическую важность этого действа. Разность цен при том — источник взяток и нерыночного дохода предпринимателя. Взятка здесь попросту выравнивает соотношение: спрос — предложение. Доля предпринимателя будет постепенно уменьшатся, и в идеале совокупный чиновник перераспределит в свою пользу все предназначенные для субсидирования бюджетные средства.
Подобным образом выглядит ситуация и в сфере госзакупок. Чиновник опять делит. Ограниченное количество средств на многих желающих. Дефицитность снова рождает взятку. Иногда высказывается мнение, что взятки расчищают рынок от лишних игроков. Все как раз наоборот. Осуществляя госзакупки на конкурентном рынке, чиновник старательно и сознательно зауживает число возможных участников всевозможными малосущественными требованиями. Именно искусственная неконкурентность рынка (она в обоих указанных случаях создана чиновником) и создает условия для казнокрадства. Это своеобразный налог на все общество, образующийся за счет разницы между средней рентабельностью по стране и рентабельностью услуг для бюджетного сектора. Выровнять посредством межсекторной конкуренции уровень рентабельности мешают нерыночные механизмы распределения закупок и подрядов. Разными средствами чиновник зауживает круг возможных претендентов и выключает конкуренцию. При том, просто перейти на рыночные цены, рационализировать закупки по критерию дешевизны и эффективности совокупный чиновник не может. Его закупки должны быть документально обоснованны, ему отчитываться надо, бумажками обложиться. Поэтому он купит не то, что дешево, а то, что красивее в отчетные бумаги упаковано. Цена этой красивой и убедительной упаковки есть источник статусной ренты. Предприниматели и чиновники поделят ее, причем доля бизнеса будет постепенно сокращаться.
Теоретически монополизация власти бюрократией позволяет достичь идеального с ее точки зрения варианта: осуществляя госзакупки, взять со всех претендентов поровну, а потом выбрать объективно лучший вариант. Однако идеал недостижим, и довольствоваться приходится меньшим, но сходным: постараться получить заверения о взятке от всех участников конкурсных процедур, выбрать из них объективно лучшего, а не пообещавших постараться отсеять.
Если дифференциальная чиновничья рента базируется на монопольном распоряжении бюрократией средствами государственного бюджета, то абсолютная — на монопольности (бесконтрольности) самой власти бюрократии. Взяткопоток во втором случае имеет не экономическую, чисто силовую, статусную основу. Отсюда следует простой марксистский вывод — борьба с коррупцией требует ликвидации монополии чиновничества на экономическую и политическую власть. На это указывает и опыт западных стран, статусная (абсолютная) чиновническая рента может быть сведена к малозаметному минимуму при ограничении гражданским обществом чиновничьей властной монополии.
Рассуждения в марксистских категориях о дифференциальной и абсолютной чиновничьей ренте полезны для всеаспектного рассмотрения проблемы, однако в реальности отличить казнокрадство от собственно взятки достаточно сложно, если речь не о поборах ГИБДД. Так, применительно к госзакупкам, факт судебного признания взяткополучения еще не означает наличия казнокрадства. Оно станет очевидным только если доказан сговор сторон, приведший к завышению цен приобретения. Доказать его трудно, тем более, что часто этого сговора и нет, чиновник считает себя вправе поиметь взятку (и берет ее) с пониженной в результате применения конкурсных процедур цены закупок. Наверное, умозрительность деления коррупционных доходов на казнокрадство и взяточничество, трудность квалификации и сомнительная юридическая целесообразность этого привели к редкому сегодня употреблению термина «казнокрадство» в литературе. Но разделение существует на бытовом уровне: принято считать, что крупные деньги воруют из бюджета, мелкие взятки собирают с населения. Причем, воровать у государства менее предосудительно, чем обирать граждан.
Взятка незаконна по определению, и потому создаваемые ею доходы теневые, неофициальные. Формируются они в результате перераспределения, как легальных доходов, так и получаемых в теневом секторе.
Первый случай связан с розничными взятками, мелкими, и не очень поборами с населения. Крупные суммы здесь редкость, и потому серьезные чиновники кормятся исключительно в теневом секторе экономики. Предприниматель не имеет возможности показывать расходы на взятки в структуре своих затрат, конверты ему приходится наполнять неучтенной наличностью. Коррупция, таким образом, выступает существенным фактором увеличения масштабов теневой экономики.
1.4. ВОСПРИЯТИЕ ВЗЯТОК
Сегодняшний чиновник во многом сохранил мировоззрение откупщиков, сажаемых на кормление в период позднего средневековья. Эти люди, выполняя по поручению государя управленческие функции, могли открыто взимать поборы на вверенной территории, что не считалось предосудительным. Аналогичным образом, советская номенклатура пользовалась не афишируемой, но узаконенной системой привилегий, призванной достойно вознаграждать ее представителей за самоотверженный труд. Сегодняшним же чиновникам, занявшим должность, воспринимаемую ими как субъектную принадлежность, собственность, приходится проявлять активность для получения выгод от своего служебного положения. Но, к сожалению, попутно приходится заниматься и выполнением прямых обязанностей. Поэтому, повышать зарплату чиновнику, имея в виду искоренение взяток — глупость. На свою зарплату он все равно будет, сравнивая его с доходом удачливых коммерсантов, смотреть как на некий аналог пособия по бедности. Нисколько не считая себя хуже них, он будет стараться зарабатывать как минимум столько же, а принимая во внимание всю трудность, важность и ответственность своего труда, и больше. По отношению к грязной деятельности торгаша-предпринимателя его труд связан служением народу, и право на дополнительный доход священно. Он во многом отказывает себе ради такого служения народу и государству, причем, понятия эти у него сливаются, и поэтому он вправе брать деньги не только с торгашей, но и с самого народа. Иными словами, тяга чиновника к взятке вытекает не из бедности, а из обостренного чувства справедливости.
Этого не понимают лица, считающие, что, дав взятку, они купили лояльность чиновника и вправе требовать от него что-то конкретное. Даже если он что-либо пообещал, то, сделал он это, не подумав. Обычно, получив заверения о выплате в свою пользу, взяткополучатель постарается не принимать на себя никаких конкретных обязательств, заговорив потенциального взяткодателя многозначительными фразами, типа «постараемся», «я-то всей душой, но вот они…», «стало очень сложно — каждый шаг проверяют, но попробуем». Тем самым он подчеркивает и важность, исключительность собственного расположения к клиенту, поднимает себя в его глазах и крепче привязывает к себе, набивает цену. Взяв задаток, он при малейших трудностях может отказаться от обещаний («можете попробовать сами» полупрезрительным тоном), или, туманно чего-то пообещав, постараться разыграть ситуацию: «прошла весна — настало лето, спасибо партии за это». Более того, не ожидайте от него прямой помощи, напротив, он может демонстративно оказаться играющим против вас, и если вы припрете его к стенке, то в лучшем для вас случае он объяснит свое поведение загадочным «так было надо, не сомневайтесь», а в худшем — вообще от всего откажется. Вопрос: «за что он берет» будет вполне уместным, но искренний его ответ окажется неожиданным: «за то, что я сижу на этом месте», и с его позиций вполне логичным.
Психологическое восприятие взятки берущим примерно следующее. Взятка — это часть государственных денег, которую я по праву, исходя из своего статуса и напряженности труда, возьму себе с тем, чтобы ее не украли другие. Это та часть государственного бюджета, которая все равно будет разворована. Надо просто возглавить процесс. Ты должен платить мне не за конкретные услуги, а за то что, занимая этот пост, поднимаясь на который я потратил много сил и здоровья, я позволяю тебе вести твой убогий и грязный бизнес. Какие либо услуги требуют отдельной оплаты, и весьма большой. И при том я ни за какие деньги не стану ставить под угрозу свой статус (мое пребывание на должности), ну разве что ты предложишь столько денег, что можно не работать дальше будет. Но у тебя столько отродясь не водилось. Принося мне деньги, будь уважителен, помни, кто ты, и кто я. Я знаю, ты в душе ненавидишь и презираешь меня, но и я отношусь к тебе также. А кто из нас выше — так посмотри: кто кого просит.
Чиновник, ожидающий денег, никогда не скажет «когда принесешь деньги» или тем более «когда принесешь взятку?» Он спросит «когда со мной рассчитаешься?», используя это сугубо положительное в своем значении слово. Это отражает его восприятие процесса взяткополучения как честного и правильного, хотя в силу невозможности иметь правильные законы, и не совсем легитимного.
В восприятии взяткодачи общественным мнением обнаруживается двойственность. Осуждение взяткодаяния не однозначно. Олигархи и им подобные, добиваясь подкупом увеличения своего богатства, позиционируются крайне негативно. Но и простому человеку часто дать взятку проще, чем добиваться своего по закону. К тому же закон не всегда обещает желаемое, и более того, порой предполагает последствия очень неприятные, а потому этот закон не очень уважаем гражданами и не всегда им нужен. Граждане часто видят во взятке простой способ решения своих проблем, меньшее зло.
Иное отношение к взяткополучателям: даже спокойно дающие рядовые граждане всегда против взяткополучателей, нечистый на руку чиновник ни в коей мере не может заслуживать снисхождения. Особое раздражение вызовут:
— чиновник, наворовавший слишком много для своего уровня — не так высоко сидит, что бы столько хапать;
— чиновник в погоне за взятками создающий людям слишком много проблем;
— увлеченный взяткодобычей чиновник, совсем забывающий о своей прямой работе.
Восприятие взятки предпринимателем. Он отнюдь не является жертвой, стремящейся избежать взяткодаяния. Он по определению корыстен, не очень-то законопослушен, часто недальновиден. Воспринимает взятку, прежде всего, с позиций ее экономической эффективности. Последняя характеризуется мерой достижения посредством взятки желаемого финансового и административного (и иного) результата, в самом простом случае — соотношением дополнительной прибыли и суммы взятки. Назовем это соотношение мультипликатором взятки. Предприниматель будет воспринимать взятку положительно при мультипликаторе равном 2-3 (2-3 рубля дополнительной прибыли на рубль взятки), терпимо при величине мультипликатора 1-2, брезгливо, когда мультипликатор станет меньше единицы, но больше нуля. Заставить предпринимателя работать при нулевых или отрицательных значениях может только безальтернативность рынка или прямое принуждение. Если речь идет о взятках, появляющихся при дележе прибыли от госзакупок, то значение мультипликатора больше нуля указывает на прямое хищение бюджетных средств, а нулевое или отрицательное означает формирование статусной ренты непосредственно из законного дохода предпринимателя.
Если речь идет о взятках как дани в пользу контролирующих органов, представляющих собой прямой вычет из дохода предпринимателя, то значение мультипликатора будет всегда отрицательным, и сама взятка будет восприниматься крайне негативно, но платить он будет до тех пор, пока контролеров немного. Однако стоит суммарным размерам взятки сравняться с его собственным доходом, как предприниматель станет действовать несистемным образом, разрушая (переводя в тень, другое место и пр.) собственный бизнес или заявит в правоохранительные органы о вымогательстве.
Факт взяткодаяния может дать предпринимателю ощущение стабильности и защищенности его бизнеса. В определенных границах это верно: если взяли, значит, держат за своего, хотят брать и в дальнейшем, а раз так, можно рассчитывать на долгосрочность отношений. Но надо учитывать следующее:
— не стоит строить иллюзий относительно того, что возьмут лишь у вас, возьмут, хотя не у всех, но у многих. Поэтому стабильность положения относительна, ведь берут не потому, что вы дали, берут потому что можно и нужно взять. Более того, по истечению некоторого времени чиновник сочтет верным поменять партнера из соображений безопасности.
— взяткоемкость будет только расти и постепенно съест вашу прибыль, после чего вам придется самому искать свежую организацию;
— привыкнув действовать только через взятки, вы не сможете стать действительно конкурентоспособным предпринимателем. Поэтому, хотя с взятками и комфортнее, и часто выгоднее, в целях поддержания формы оставляйте часть бизнеса чистой.
Противоположность интересов и симбиоз предпринимателей и чиновников имеют следствием внешне доброжелательные, иногда даже товарищеские отношения сторон, хотя реально они испытывают взаимную неприязнь и брезгливость. Слабая сторона здесь предприниматель. Во многом поставленный в условия ущемленности, он находит утешение, завышая цену, закладывая в нее свои моральные издержки: за каждый рубль сдеру с тебя два, а лучше пять. Но это в большей мере мечты и самоуспокоение: даже один к одному не всегда получается, и сдерет он не с чиновника, он выдерет из бюджета, чиновнику напакостит лишь косвенно.
Привычка к взяткодаче и взяткополучению в России во многом продукт длительного рабства. «Хозяин по определению мне недоплачивает и виноват предо мною, раз так — немного украсть не грех». «Договориться с барином по-честному — дело пустое, не сунешь — не поедешь».
Меняются времена и институционализация барина и хозяина, менталитет же остается и проявляется на всех уровнях социальной лестницы. Украсть ведро бензина и взять откат за размещение миллионного госзаказа — каждому свое, но не зазорным являются кражи только в своем кругу. Большой начальник о ведре бензина скажет с презрением, простой работяга будет рад введению смертной казни за крупные взятки.
Глава 2.
ВЗЯТКИ,
КОРРУПЦИЯ,
ОПРИЧНИНА
2.1. БЮРОКРАТИЯ И КОРРУПЦИЯ:
ЗАКОН «О ГОСЗАКУПКАХ» И РОСТ ВЗЯТКОЕМКОСТИ
Устойчивый рост взяткоемкости в 2000-х годах имел в своей основе, наряду с естественным увеличением аппетитов бюрократии, прежде всего рост ее бесконтрольности. Провозглашенный в первые годы президентства Владимира Путина тезис о стабилизации получил живой отклик бюрократии, и именно она явилась массовой опорой и целевой аудиторией осуществляемых перемен. Последовавшее дело «Юкоса» окончательно прояснило вопрос, кто хозяин в доме? Хозяевами, снова, и как всегда в России, оказались чиновники. «Стабилизация» была воспринята ими как долгожданная стабильность их собственного положения, статус чиновника вернул себе былой вес. Увеличивая общую взяткоемкость, это обстоятельство имело следствием и сокращение сферы лихоимства. Торговать статусом, брать взятку, прямо нарушая закон, стало верхом неблагоразумия. Коррупционный поток пошел главным образом по руслу мздоимства, обрел форму «цивилизованной» статусной ренты.
Взяточничество — явление чрезвычайно заразное, и наряду с общеизвестным ростом численности бюрократии, происходило расширение круга лиц, считающих себя вправе получать взятки. Слухи о том, что кто-либо из коллег или руководства берет, и берет безнаказанно, естественным образом вызывают зависть и стремление вклиниться в процесс. «Если можно Иванову, почему нельзя мне?! Ну и что из того, что Иванов начальник. Но кто реально работает, на ком груз ответственности? Чуть что, он всегда за мою подпись спрячется. По-справедливости мне не меньше, чем Иванову положено. Да и коммерсанты не обеднеют».
Рассуждая подобным образом, чиновник второго плана начинает создавать проблемы предпринимателю, высказывая в его адрес вполне убедительные претензии. При условии достаточной активности клерка руководитель учреждения не захочет, да и не сможет его нейтрализовать. Предпринимателю остается либо работать без указываемых недостатков, а значит, и нередко, без прибыли, либо делиться и с негодующим чиновником.
Одним из результатов проведенной в начале 2000-х годов в России административной реформы оказалось и улучшение возможностей чиновников включаться во взяткопоток. Увеличение степени коллегиальности в принятии решений, или распыление ответственности, расширяя бумагопоток, увеличивает круг необходимых виз. Ставшее более сильным государство усилило бюрократизацию общественной жизни, ввело больше запретов и ограничений, расширило сферу согласований и разрешений. Это радовало каждого отдельного чиновника, получавшего право ставить собственную визу. В итоге все большее их число стало способно сказать свое маленькое «нет», ссылаясь на свое радение об интересах родной организации. И мало кто из коллег или начальников решается поставить их на место.
Существенную роль в увеличении взяткоемкости последних лет сыграло и обновление персоналий по всей властной вертикали. Влияние такого феномена известно давно, в советские времена оно отразилось даже в фольклоре: не меняйте нам председателя колхоза, этот себе дом уже построил. Наряду с фактором неудовлетворенных потребностей сказывается и происходящее при кадровых ротациях перераспределение влияния и ответственности. Если прикипевший к месту руководитель имел возможность умерять аппетиты подчиненных, то новый всегда хуже контролирует ситуацию.
Все перечисленное увеличило коррупционное давление на бизнес и население. Но далеко не все граждане оказались в роли невинно страдающих жертв. Привычки многих оказались адекватными, и они отреагировали на увеличение спроса бюрократии на подношения вполне рыночно, увеличением предложения. Благоприятные условия для этого создались в результате общего роста экономики и бюджетных расходов.
При всей устойчивости тенденции роста взяткоемкости, оказавшейся такой, что взятка стала всеобщим, вездесущим явлением (приверженцы марксизма могли бы назвать рост взяткоемкости основным экономическим законом бюрократического капитализма), она имеет естественные границы. Постоянное повышение доли взяток в национальном продукте способно подорвать основы воспроизводства. Исходя из стремления к самосохранению, общество не может не выдвинуть противостоящую ей силу. В странах с устоявшимися демократическими традициями эту роль играет гражданское общество, в России такой силой выступила сама высшая власть.
Разрабатывая и осуществляя антикоррупционные меры, номенклатура руководствовалась и общественными, и специфическими собственными интересами. Всеобщность взятки уменьшает эффективность использования бюджетных средств и противоречит основной мотивации высшего менеджмента — осуществлении власти как таковой, сокращая возможности его влияния. Более того, коррумпированный чиновник не может быть надежной опорой власти. Здесь же и реальные экономические интересы многих (или некоторых?) сановников: взяткополе не безгранично, и с распылением взяткопотока мириться не следует. Для них, как и для вполне искренне поддерживающих антикоррупционную активность руководителей среднего звена, она явится не борьбой с взятками как таковыми, а борьбой за взятки. Именно так это и воспринимается в среде тех с коррупцией кого борются — «начальство делиться не хочет», «им там, в Москве, все мало».
Номенклатура предприняла ряд антикоррупционных аппаратных реформ, направленных на сокращение бюрократии, упразднение лишних функций управления, минимизации конфликта интересов, совершенствование системы подбора чиновнических кадров. Ограничить коррупцию имелось в виду с помощью усиления контроля и регламентации, результатом чего стали выборочные показательные разоблачения и посадки.
Масштабное, в той мере, в какой позволяет характер данной работы, рассмотрение российской теории и практики антикоррупции будет произведено позже. Сейчас же посмотрим, как бюрократия способна не только выживать, но и улучшать свое благосостояние в условиях антикоррупционного прессинга номенклатуры. Значимым выражением усилий последней явился принятый в 2005 году федеральный закон № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Один из авторов закона Герман Греф назвал его «одним из самых жестких в мире». Регламентируемая им сфера госзакупок — одно из основных направлений расходования средств бюджетов всех уровней. На сегодняшний день закон имеет большую практику применения, внимательное рассмотрение которой очень показательно для оценки чисто юридических возможностей борьбы с коррупцией и способности чиновников приспосабливаться к антикоррупционным действиям высшей власти. Весьма показательно характеризовать активность последней будет число внесенных в закон изменений: за период 2005-2009 годов их было восемнадцать, в том числе девять в 2009 году. Но это не предел. В 2010 году президент Дмитрий Медведев сообщил о необходимости полной переработке закона.
Попробуем, остановившись на исходной концепции закона, проследить и логику его модернизации, и бюрократический ответ на новации номенклатуры.
В правоприменительной практике ФЗ-94 явно выделяются три этапа: 2005-2007, 2007-2008, 2009 годы и позже.
Закон в целом в русле логики госстроительства первого десятилетия ХХI века — больше учета, контроля и самих чиновников. Построенный на презумпции виновности бюрократии (ее самостоятельность в принятии решений ведет к коррупции) он установил детально прописанный механизм принятия решений о госзакупках и контроля над его соблюдением. На вооружение взят обкатанный на Западе принцип «детально прописанные процедуры не оставляют места взяткам». Но при том в чисто российской традиции бороться с коррупцией и чиновничьими злоупотреблениями закон поручает самой бюрократии. Делать это ей предписано чисто бюрократическими средствами — расширением бумаготворчества.
Подробное пошаговое документальное отображение выбора поставщика в соответствии с установленным ФЗ- 94 алгоритмом и критериями, демонстрирует открытость процедуры и упрощает контроль. Новацией стало разделение функций принятия решений о закупке и ее осуществления. К выбору поставщиков привлекли новый круг лиц, никак ранее не связанных с работой традиционно занятых этим снабженцев. Сформированные конкурсные комиссии, к которым перешла компетенция принятия решения о выборе поставщика, образованы из числа чиновников ранее с поставщиками не контактировавших. Мишенью новшеств явилось максимальное разделение связки продавецснабженец, вклинивание между ними персоналий конкурсной комиссии и максимальная формализация процедуры закупок. Критериями выбора поставщика могут быть лишь «объективные», точнее возможные к фиксации на бумаге количественные величины. Прежде всего, это цена поставки и сроки ее исполнения.
Мнение о неправильности исходить только лишь из этих критериев, о том, что порой важнее надежность устоявшихся годами связей, авторами закона отброшено как коррупциогенное. Позиция снабженцев «мы с ним несколько лет работали, все устраивало, хотим и дальше» при всей ее разумности и есть мишень закона. На здравый смысл чиновника (он состоит в том, чтобы красть, не нанося непоправимого ущерба родному учреждению) авторы закона полагаться не стали.
Осуществление закупки на сумму более 100 тысяч рублей стало требовать проведения предписанных законом специальных процедур. Их несколько: запрос котировок, конкурс, электронный аукцион и открытый аукцион, определяемые суммой и характером закупки. Их общий смысл — обеспечить доступ к госзаказу всем соответствующим определенным условиям поставщикам, и, как следствие, сделать закупку открытой и конкурентной. Именно это по замыслу авторов закона должно обеспечить эффективность и ограничить коррупциогенность.
Первоначально основной формой осуществления госзакупок явился открытый конкурс. Именно он вроде как позволял при выборе поставщика достичь оптимальной оценки ценовых и потребительских характеристик заявок участников. Документация о конкурсе за 45 дней размещалась в Интернете и открытой печати. У конкурсантов было достаточно времени с тем, чтобы ознакомиться, определить цену, охарактеризовать потребительские свойства своего предложения. Специальная форма, установленная законом и документацией о конкурсе, делала их заявки сопоставимыми. Их оценку производила конкурсная комиссия, в которую входили, как правило, новые лица, не являвшиеся снабженцами по должности.
Такая своеобразная форма общественного контроля была введена с целью разрыва устоявшихся коррупционных связей поставщикснабженец, и в совокупности с открытостью закупки теоретически могла свести на нет статусную ренту.
Первое время многие предприниматели наивно думали, что теперь можно не обещать и не платить взяток, а возникшая благодаря этому экономия с лихвой перекроет немалые затраты на подготовку многостраничных заявок и убытки от конкурсного снижения цены. И действительно, такое случалось, выдвигая объективно лучшие условия, некоторые умудрялись получать госзаказы без взяток. Но не вследствие совершенства закона или внезапной честности чиновников.
Происходило это по более прозаическим причинам. Конкурсы не везде, и не сразу попали под четкий персональный контроль первых лиц. В отсутствие их четких дирижерских действий итог конкурса мог определяться результатом столкновения разнонаправленных интересов членов комиссии и влиянием снабженцев. Новые лица с энтузиазмом взялись за передел рынка закупок. Еще вчера они, завистливо обсуждавшие неофициальные доходы снабженцев и хозяйственников, сегодня оказались в первых рядах борьбы за экономию государственных средств. И в результате такой своеобразной конкуренции самих чиновников экономия действительно появилась. Нередко бездумная и бескомпромиссная, обильно украшенная правильными словами игра членов комиссии в пользу своих кандидатов или собственных аппаратных интриг, неожиданно приводила к победе постороннего конкурсанта. Материальные интересы членов комиссии приносились в жертву чиновничьим разборкам. Но интриги на этом не заканчивались. Обиженные снабженцы, при непосредственном осуществлении закупки выискивали и без особых проблем находили у поставщиков недостатки, обвиняли их в срыве поставок, расторгали контракты и старались применить штрафные санкции. Более того, тормозили расчеты и обвиняли конкурсную комиссию в некомпетентности. Плохо оказывалось всем: и снабженцам, и организаторам закупок, и поставщикам, и самой организации. Перед чиновниками вставал выбор: жить на одну зарплату или договариваться о дележе взяткополя.
И постепенно ситуация стабилизировалась, взяткопоток пошел в два адреса: конкурсантам и снабженцам. Увеличив число лиц, причастных к принятию решения, закон тем самым внес свежую струю в дележ бюджетного пирога. Он действительно взорвал ситуацию, спровоцировав борьбу между чиновниками одного уровня, но разных функций за передел взяткополя. Расширяя возможность контроля чиновников за чиновниками, он не уменьшил взяточничество, но нарушил сложившиеся взяткопотоки, отделив функцию принятия решения о закупке от функции ее осуществления.
Вынужденно договорившиеся между собой чиновники стали искать в законе положения, способные обеспечить нужный и гарантируемо предсказуемый результат конкурсных процедур. Практика достаточно быстро выработала методы обеспечения поддержки нужному конкурсанту в новых, усложненных условиях.
На первый взгляд, большая часть текста конкурсной документации представляет собой перепечатку ФЗ-94, и могла бы быть попросту опущена. Но это только на первый взгляд. Как это и положено в бюрократической среде, процесс подготовки конкурсной документации стал неким таинством. В крупных организациях появилось несколько занятых этим дополнительных штатных единиц, мелкие же оплачивали услуги специализированных фирм по адаптации пакетов типовых документов к своим условиям. Максимальным образом унифицируя процедуру закупок, закон все же оставлял покупателю некоторое поле для маневра, что бюрократией было замечено и стало использоваться. При внимательном рассмотрении, в тексте грамотно и творчески составленной конкурсной документации, всегда есть некая оригинальность, по особому расставленные «запятые», не заметив которые, нежелательный конкурсант нарывается на несоответствие заявки условиям конкурса. Именно «запятые» стали первым и самым употребительным средством отсечения лишних конкурсантов. Случаи из практики были весьма курьезны.
Весьма уважаемая организация по ошибке закладывает в конкурсную документацию в ряду большого перечня требуемых товаров закупку гвоздей в литрах. Конкурсанты, полагая, что имеют дело с опечаткой, предлагают гвозди в килограммах. Их заявки отклоняются как несоответствующие условиям конкурса: мы хотели литры гвоздей, килограммы нам не нужны. Лишь один конкурсант предлагает литры, он или предупрежден покупателем, или не совсем в своем уме. И хотя доля гвоздей в общей закупке процент-два, не более, конкурс по причине несоответствия требованиям всех кроме одной заявок признается несостоявшимся, контракт на поставку всего перечня заключается, как того требует закон, с единственным участником, продающим гвозди не весом, а объемом. Дешево или нет он предлагал гвозди, определить трудно, надо считать, сколько их в литровую банку влезет, но продать 100 литров или 10 ведер гвоздей вместо привычного измерения весом ради такого дела несложно. Жалобы отвергнутых поставщиков в территориальный орган ФАС безрезультатны. Хотя налицо и издевательство, формально же все законно, оснований отмены решения конкурсной комиссии нет.
Второе. Заявки на конкурс подаются в запечатанных конвертах, вскрывать их надо публично в назначенный час. Неизвестность предложений других конкурентов и составляет интригу. Обойти ее нетрудно — конверт легко расклеивается над чайником. Время и день подачи заявок фиксируются в журнале, данные об этом подлежат публикации, и при внимательном их чтении прослеживалась четкая закономерность — чаще других выигрывали заявки поданные последними. Так происходило в течение первого года-полутора действия закона, позже победа последнего из числа подавших заявку перестала быть очевидной. Но это не означает отмену чайника. Во-первых, устроители конкурса, маскируясь, стали резервировать для дружественной заявки строку в середине списка; во-вторых, заявители стали массово приносить документы в последний час.
Третье. Получила распространение практика неофициальной работы с претендентами. Вариантов много. Конкурсанту могут сообщить, что-то типа: «итоги предопределены (мы были в цейтноте — люди уже работают, конкурс проводится задним числом; хозяин распорядился), сейчас не тратьте время, лучше зайдите в другой раз — будем рады вас видеть». Не на всех, но на многих действует.
Четвертое. Закон никоим образом не запрещает заявлять заранее невыполнимые условия по срокам или качеству товаров и услуг.
Может оказаться, работы стоимостью миллион или более рублей надо выполнить за неделю, а поставку компьютеров произвести непременно американской сборки. Неважно, что работы за это время невыполнимы, а компьютеры в США собирают только для Пентагона, чужого будут настойчиво предупреждать: нам нужно именно так, не иначе, подумайте хорошо, сможете ли вы. Для своего же поставщика после конкурса найдут варианты.
Пятое. В 2007 году массовое распространение получило введение в качестве критериев оценки заявок неких балльных величин. Очень часто разобраться с этим всплеском чиновничьей мысли было невозможно без владения аппаратом высшей математики и ей подобных дисциплин. Для понятливых предпринимателей это было сигналом: случайностей не будет, либо договариваться, либо не ввязываться. Бестолковых же утопят в сложной и запутанной системе подсчета баллов так, что они и возражения в ФАС сформулировать не смогут.
Шестое. Простое и беспроигрышное действие: при подготовке конкурсной документации существенно завысить стартовую максимальную цену контракта относительно реальной цены. Не заметившие этого посторонние конкурсанты, сбросив, все-таки предложат высокую цену. Свой же, предупрежденный, выставит резко сниженную, но при том реальную, обеспечивающую хорошую рентабельность цену. Его победа на конкурсе будет вполне убедительной. Высока окажется и эффективность работы конкурсной комиссии: достигнутая экономия будет солидна. По проектным, строительным и ремонтным работам существующая методика определения цен вполне позволяет завышать стартовые цены вдвое и более, по технически сложным товарам массовый рынок которых отсутствует (к примеру, компьютерные томографы) подобное, и не сбрасываемое в ходе конкурса завышение цены, может быть трех-четырехкратным.
Это отнюдь не исчерпывающий перечень средств профанации закона. Российскому чиновничеству приходилось выживать и в более сложных условиях, что сформировало его высокий творческий потенциал, позволивший бюрократии адаптироваться. Через пару лет после принятия закона о госзакупках связанный с ними бумагопоток вырос в разы, увеличилась численность кабинетных работников и затраты на их содержание. Получился специфически российский вариант роста западной экономики услуг. Однако реально большая степень формализованности в принятии решений отнюдь не привела к простоте и прозрачности. Увеличение документооборота, способствующее, по чиновничьей логике, принятию выверенных решений, в действительности ведет к меньшей прозрачности и размыванию ответственности, а это, в свою очередь, усиливает возможности злоупотреблений. Бюрократия прекрасно сориентировалась и смогла даже увеличить взяткоемкость в расширенном бумагопотоке. Усложнившийся и более бюрократизированный процесс принятия решений расширил круг задействованных лиц, еще сильнее распылил и обезличил ответственность. Говоря простым языком, рядом с коррумпированными снабженцами появились тянущиеся к тому же члены конкурсной комиссии. Появились они числом сопоставимым с численностью снабженцев.
Здравомыслящий предприниматель, претендующий на бюджетные средства, мог уловить ситуацию следующим образом: закон не отменил взятки, а попросту добавил всем проблем. Теперь условием того, что у него возьмут взятку, стала победа на конкурсе. Обещание взятки перед конкурсом поможет конкурировать с другими участниками на равных. И хотя встречается и «принцип одного окна», платить все чаще приходится в два адреса: председателю комиссии — за то, что он выберет вас, и главному снабженцу — за то, что тот не станет вам мешать выполнять обязательства по договору.
В ряде регионов постарались вывести из коррупционной цепи многочисленных членов конкурсных комиссий, передав на самый верх функцию проведения торгов. Так, распоряжением администрации Алтайского края проведение всех конкурсных процедур при расходовании средств краевого бюджета было передано Главному управлению экономики и инвестиций (ГУЭИ). Принятие решения о закупке стало теперь максимально возможным образом отдалено от ее осуществления. Отрицательные стороны такого решения (существенное замедление бюджетного процесса, большая формализация и формальность в выборе поставщиков и пр.) были очевидны еще до его принятия, но стремление к полноте реализации ФЗ- 94 оказалось сильнее. В крае сильно запахло советскими Госпланом и Госснабом, но и буква, и дух закона о госзакупках были реализованы. Для предпринимателя, что называется «с улицы», оказалось реально стать партнером краевых учреждений, ранее работавших с «дружественными» поставщиками и наглухо закрытых для посторонних. В условиях отсутствия развитых вертикальных коррупционных сетей относительно мелких и средних закупок коррупционные мотивы выбора перестали быть основными, таковыми оказывались именно предусмотренные документацией о торгах критерии.
Предпринимавшиеся попытки руководителей краевых учреждений лоббировать в пользу конкретного поставщика, мотивируя это его надежностью, как и усилия предпринимателей снискать благосклонность специалистов управления привычным коррупционным путем, особого эффекта не давали. Первые не срабатывали по причине отчужденности краевых чиновников от самих низовых бюджетополучателей, их производственных и личных проблем. Входить в эти проблемы, помогать не имело особого смысла для чиновников Главного управления экономики и инвестиций, и напротив было чревато как минимум служебными неприятностями. Коррупционные же посулы не срабатывали из-за многоступенчатости системы принятия решений. Она включала в себя слишком много звеньев, ни одно из которых не способно было самостоятельно решить требуемую проблему, а подкупить всех было слишком дорого и опасно. Отдельные звенья могли благосклонно реагировать на надлежащим образом поданное предложение взятки, но действий при том никаких предпринимать в виду не имели. Получится у вас победить — будем считать — я вам помог, согласен взять деньги, нет — извините, не получилось, оставьте их пока себе, попробуем еще раз. Это уже не коррупция, а мошенничество.
Оговоримся, сказанное справедливо для мелких и средних закупок, неинтересных для местных олигархов и больших начальников. Внимательное изучение публикуемых ГУЭИ в Интернете данных о крупных госзакупках показывает, здесь случайных среди поставщиков и подрядчиков мало, контингент стабилен.
В целом, первый этап адаптация российской бюрократии к созданным 94-м законом трудностям прошел успешно, что не было секретом и для его авторов. К 2008 году был принят существенный пакет поправок. Изменения в федеральном законодательстве еще более осложнили ситуацию для бюрократии: вместо открытого конкурса основной процедурой торгов был назначен открытый аукцион. Перечень и значимость предоставляемых претендентами документов сократились до минимума, пространные конкурсные заявки, оценка которых могла быть непрозрачной, отменили. Не предусматривал аукцион и столь полюбившуюся чиновникам систему подсчета баллов. Пройдя максимально упрощенную процедуру допуска, предприниматель вступал на аукционе в гонку цен поставки на понижение.
При этом по большинству позиций госзакупок к 2008 году сформировался высококонкурентный рынок поставщиков, претенденты вели себя на торгах как разъяренные биржевые быки, и цены контрактов часто оказывались уполовиненными от стартовых. Но радость от этого испытывала, наверное, только высшая номенклатура. Руководители же бюджетных учреждений оказались в сложном положении. Никак не влияя на выбор поставщика, не имея возможность остановить торги на какой-то разумной цене, они при том отвечают за успешность закупок и нормальную жизнедеятельность своих организаций. Многие победители торгов, чрезмерно занизившие цену, оказались не в состоянии не то что взятку предложить, но и официальные обязательства выполнить. Некоторые, получив аванс, попросту терялись. Во втором и третьем квартале 2008 года по регионам прокатилась волна срыва контрактов и арбитражных процессов, особенно относительно небольших, до 1 млн. рублей, закупок. Это обстоятельство вытолкнуло наружу идеологию дирижизма в госзакупках. Если ранее мало кто из чиновников позволял себе негативные высказывания относительно ФЗ-94, то теперь таковые стали звучать в кругу своих открыто. Суть их была предельно проста, и сводилась примерно к следующему: «Москвичам все денег мало, а на нас ответственность. Нам как работать? Придется выкручиваться».
Адаптация пошла по двум основным сценариям. Первый — привычный. Он предполагал максимальное сокращение числа претендентов. В ход пошли все ранее опробованные методы. Требования к заявке на аукцион стали расширяться, она вновь предполагала подробное описание опыта работы, материальной базы, кадрового состава, качественных характеристик товара, вплоть до истребования документов о его наличии на складе продавца до проведения торгов. По мотивам несоответствия заявок (всех, кроме одной) названным требованиям аукционной документации значительное число торгов объявлялись несостоявшимися. Как и предусматривает в таких случаях закон, контракт заключался по стартовой цене с единственным подавшим правильную заявку претендентом. Обращения предпринимателей в Федеральную антимонопольную службу (ФАС), призванную контролировать законность процедур торгов, и последовавшие отмены ею результатов некоторых аукционов мало повлияли на ситуацию.
Для сокращения числа претендентов использовались и иные имевшиеся в законе средства. Теперь он предоставлял чиновникам право требовать от соискателя обеспечения заявки (до 5 процентов от максимальной цены контракта) и обеспечения исполнения контракта (до 30 процентов). В первом случае обеспечение допускается только в денежной форме, путем перечисления суммы на счет покупателя, во втором вместо денежного обеспечения можно представить банковскую гарантию или полис страхования ответственности. Такие меры дополнялись отсутствием авансирования со стороны покупателя и отсрочкой оплаты до «момента поступления денежных средств на расчетный счет покупателя, но не позднее 25.12.2008», заранее нереальными требованиями к срокам поставки и качеству товара. Многие предприниматели, не обладавшие требуемым объемом оборотных средств, отказывались от участия в таких аукционах, те же, у кого они имелись, получали четкий сигнал: после победы на торгах придется договариваться.
С середины 2008 года частым стало и непосредственное воздействие организаторов торгов на претендентов с целью их отказа от участия. Особенно в ходе электронных аукционов. В отличие от открытых аукционов в электронной форме введенных с 2010 года, в ходе этих торгов данные участников были при желании доступны для заказчиков. Неспешность процедуры, а она могла затягиваться на сутки и более, позволяла заинтересованным лицам вступать диалог с участниками торгов и влиять на них.
Удачным образом сдирижированные аукционы часто проходили с участием всего нескольких предпринимателей, и заканчивались понижением начальной цены на 10-15 процентов.
Второй сценарий для более осторожных чиновников. Не рискуя навлечь на себя санкции со стороны ФАС, они осуществляли допуск на аукцион с минимальным дирижизмом. В ходе его аукционист «по-отечески» просил участников не увлекаться снижением цены, но и дружественные, и посторонние соискатели азартно роняли ее. Стартовая цена по ряду лотов при этом была заранее установлена на таком уровне, что обеспечивала нормальную рентабельность даже при двукратном снижении. Дружественные чиновникам предприниматели имели сведения о таких лотах, и уверенно побеждали в честной борьбе. Посторонние оказывались обладателями малодоходных лотов, но, снижая цену, они обеспечивали существенную экономию, остававшуюся в распоряжении бюджетного учреждения.
Далее происходило самое интересное — дележ образовавшейся в ходе первого круга аукционов экономии. Использование этих средств также требует проведения процедур торгов, но поскольку они не столь объемны, их можно распылить, ограничиться должным образом дирижируемым запросом котировок, или обойтись и без этого, заключив несколько договоров в пределах 100 тысяч рублей по разным товарным группам. Определение того, кому, как и каким образом, направить сэкономленные средства происходило без спешки, у всех, в том числе посторонних предпринимателей имелась возможность договариваться.
Предпринятый в ходе аукциона демпинг оказывался исправимым, а продавец и покупатель способными помочь друг другу, главное — найти взаимопонимание. В условиях, когда традиции взяткодаяния вполне устоялись, и есть двухсторонняя заинтересованность, коррупционные связи налаживаются быстро. Многие поставщики, используя в ходе конкурса максимальный демпинг, руководствуются логикой: «надо влезть, зацепиться, а там — наверстаем». Возможности для такого «наверстаем» у бюджетополучателя были. Расходовать полученную на первом этапе экономию можно было через не превышающие по сумме 100 тысяч рублей договора и предусматривавшееся законом десятипроцентное увеличение стоимости контракта.
Неординарность российского мышления продемонстрировали и предприниматели. В 2008 году в их среде зародилась и окрепла новая форма бизнеса — продажа отказа от активного участия в аукционе. Ценовая конкуренция и снижение рентабельности побудили многих к мыслям о необходимости договариваться об отступных в пользу согласных не рушить цену. Появились и активные переговорщики. За день-два до аукциона, после публикации списка допущенных участников, они обзванивают их с предложением оплаты наличными бездеятельности в ходе торгов. Если договориться удается со всеми, снижение цены замирает на первом шаге и завершается опусканием на полпроцента от максимальной суммы контракта. Сумма отступных при этом может достигать 10-20 процентов, что дает каждому участнику за составление грамотной заявки и способность договариваться на несколько десятков тысяч рублей. Для некоторых предпринимателей такой бизнес в последнее время стал основным. Организаторы торгов стали в ответ публиковать список допущенных участников буквально за несколько часов до аукциона.
Особый случай. Даже добросовестное проведение процедур торгов и непридирчивое исполнение контракта не лишает чиновников возможности взятки. Многие предприниматели по привычке будут предлагать их, кто-то из лиц, по своему положению способных посодействовать, согласится помочь некоторым, показавшимся ему самому приличными людьми, или рекомендованными таковыми. Согласие здесь отнюдь не означает содействие, делать высокое лицо ничего не обязано. Выиграл правильный предприниматель торги, что ж, можно взять заслуженное «спасибо», нет — ну извини, не получилось, учувствуйте в следующих, будем стараться помочь. Поведение беспроигрышное, можно обещать

содействие сразу многим конкурсантам, хоть всем, кто-нибудь, да от благодарит. И никакого риска.
Коррупция к закону приспосабливалась, но и законодатель не стоял на месте. В 2009-2010 годах продолжалось совершенствование процедур госзакупок. Выделим некоторые моменты.
Резко усилилась административная ответственность организаторов торгов за всякого рода отступления от буквы закона. Штрафы на физических лиц — руководителей учреждений составили 50-100 тысяч рублей — суммы сопоставимые, а иногда и превосходящие потенциальные взятки. Увеличилось и число органов, контролирующих исполнение закона о госзакупках. Помимо Федеральной антимонопольной службы к теме подключился Росфиннадзор и прокуратура. Информацию о выявленных нарушениях и наложенных санкциях стала активно распространять пресса. Бюрократия почувствовала: нарваться на штрафы вследствие неаккуратного соблюдения закона о госзакупках теперь вполне реально. Помимо контроля законности проведения конкурсных процедур стал ощутимым отсутствовавший ранее контроль за выполнением как продавцом, так и покупателем всех заявленных условий торгов: цен, сроков и условий поставки и оплаты, предъявления финансовых санкций при нарушениях. Заключить контракт на иных относительно опубликованных до торгов условиях — прямой путь нарваться на административные штрафы. Все сведения об исполнении контрактов теперь должны быть опубликованы в Интернете, что по замыслу законодателя, делает их доступным для контроля. В Алтайском крае в обязанность организатора торгов по средствам краевого бюджета ГУЭИ стал входить контроль сроков исполнения контрактов: если сведения об осуществленной поставке вовремя не появились в сети, а поставщик не применил к продавцу санкции, то на санкции попадает руководство бюджетного учреждения.
Законодатель ограничил возможности изменения условий контрактов после его заключения, связав руки потенциальным коррупционерам. Смягчать и улучшать за взятку условия поставки или выполнения работ теперь существенно сложнее. Возможность отыграть назад сниженные в ходе торгов суммы стала более проблематичной: увеличение стоимости контракта на 10 процентов допустимо по очень ограниченной номенклатуре закупок, сложнее стало и с пересортицей в заявленном ассортименте закупок, применявшейся ранее как средство снижения реальных затрат поставщиков.
Но основным направлением явилось дальнейшее обезличивание торгов, минимизация контактов продавцов и покупателей. Технические возможности, открывающиеся благодаря использованию глобальной сети Интернет стали одним из главных средств антикоррупции. Определенные Министерством экономического развития пять московских электронных площадок сосредоточили проведение торгов по всей Российской Федерации, исключая, по замыслу законодателя, возможность сговора и утечки информации об участниках торгов.
Основной формой торгов определен открытый аукцион в электронной форме. Условия участия в нем — наличие подключенного к Интернету компьютера, сертификата электронной подписи и прохождения простой процедуры регистрации на площадке. При объявлении конкретного аукциона все желающие отправляют оператору заявку из двух частей. Оператор оценивает первую часть заявки и принимает решение о допуске, причем по замыслу делает это без участия покупателя. Далее проходит сам аукцион, победителем которого становится предприятие, предложившее самую низкую цену. Возможностей коррупции пока самый минимум. Но аукцион не закончился. Вторые части заявок пяти (!) участников торгов с наименьшими ценами направляются покупателюзаказчику. Он имеет несколько дней для оценки второй части заявок, по итогам которого можно обнулить выигрыш победителя первого этапа аукциона, признав его заявку несоответствующей условиям аукциона и назначить победителем кого-либо другого из пяти участников. Коррупционные возможности — вполне богатые. Но заслон им поставлен процедурой заключения контракта. Она проходит без очного участия сторон, состоит в обмене электронными подписями. Законодатель так старался не дать покупателю и продавцу возможность достичь сговора, что даже не предусмотрел подписание бумажной версии контракта. Наверное, имелось в виду и исполнять обязательства в виртуальном пространстве.
Существенно отметить, что электронные аукционы, состо явшиеся в условиях огромной страны с не везде и не всегда хорошими линиями связи, не могут проходить без технических сбоев, которые нередко прерывают аукцион задолго до момента исчерпания ресурсов снижения цены. Происходит это случайно или не очень — разобраться сложно.
Некоторые новации закона о госзакупках, напротив, с большим трудом могут считаться антикоррупционными. Это расширение сферы и ужесточение условий обеспечения заявки, а также обеспечение исполнения контракта. Призванные отсечь недобросовестных соискателей условия обеспечения заявки и контракта и без того исключили небольшие предприятия, не имеющие достаточных оборотных средств, чем уже заметно снижали уровень конкурентности закупок. Теперь же явно в интересах «китов» рынка, не желающих состязаться со всякой мелкотой, заказчикам дано право не принимать страховые полисы — демократичный, доступный всем вариант обеспечение исполнения контракта. Для них же, для «китов», ввели новую форму обеспечения исполнения контракта — гарантии предприятий, имеющих активы в сумме 300 и выше миллионов рублей.
Складывается впечатление, что авторы поправок сознательно заложили здесь разные возможности для разных категорий заказчиков и поставщиков. Для мелкоты создаются максимально конкурентные условия, для крупных или важных поставщиков — иные, позволяющие обеспечить нужный результат торгов.
Попытаемся обобщить сказанное.
Закон все более осложняет жизнь мелким и средним коррупционерам, точнее некреативной их части. Процедуры торгов все более уходят из-под их контроля, поле их маневра сужается, некоторые из них ради сохранения привычного порядка вещей идут на прямое нарушение закона. За второй квартал 2010 года ФАС выявила более 15,5 тысяч случаев нарушения закона о госзакупках и наложила на чиновников штрафов на 64,5 миллиона рублей. Основными нарушениями являются случаи неправильного выбора способов закупки и неправильного размещения информации о ней.
Возможности проведения крупных и особо крупных закупок предсказуемым образом сохраняются и даже расширяются. Но это для избранных, эксклюзивных продавцов и покупателей.
Исполнение закона осложняет не только коррупцию. Оно очень осложняет сами госзакупки. Проведение торгов все более централизуется, и как результат, закупается часто не то, что надо а то, что опубликовал в Интернете далеко сидящий от бюджетополучателя клерк. Информация о потребностях бюджетного учреждения по пути наверх, к упомянутому клерку неизбежно искажается, порой до неузнаваемости. Даже точно выверенные потребности организаций не являются статичными, их некоторое изменение неизбежно и естественно, но 94-й закон не позволяет здесь никаких вольностей: что заказал несколько месяцев назад, то и получи по итогам торгов. А если что-то изменилось в твоих запросах — проводи новые торги. Минимальный срок, в течение которого можно провести простейшую конкурсную процедуру — запрос котировок — полтора-два месяца. Так борьба с коррупцией заставляет покупать не совсем вовремя не совсем нужные товары. Ущерб от этого представляется весьма существенным.
Закон о госзакупках становится все более и более дорогим. Если первоначально он сформировал небольшую, но растущую группу чиновников, занятых осуществлением конкурсных процедур, то теперь, в соответствии с курсом на инновации, он вовлекает участников в мир новых, информационных технологий. Участие в закупках требует наличия высокотехнологичных компьютеризированных рабочих мест, скоростных каналов связи, достаточно дорогого программного обеспечения. Для заказчиков такие расходы оплачиваются бюджетными средствами, видимо из сэкономленными в ходе торгов, поставщики же и подрядчики вынуждены оплачивать это самостоятельно. Расходы являются подъемными для большинства потенциальных участников, но все же ограничивают их круг, особенно находящихся в небольших населенных пунктах, где нет скоростного Интернета. Это усиливает позиции предприятий расположенных в региональных центрах и столицах в ущерб глубинке.
Чего в итоге больше, позитива или негатива — большой вопрос.
Борьба с коррупцией посредством Интернета имеет свои границы. Исключить полностью контакт продавца и покупателя, свести его к обезличенному электронному варианту, переместить в Интернет исполнение контракта не удается и не удастся. Все регламентирующие выбор поставщика и заключение контракта с ним процедуры на стадии исполнения обязательств становятся малозначимыми, и коррупционная активность перемещается именно на стадию исполнения контракта. И здесь не очень существенно, что вместо давно подружившихся снабженца и предпринимателя исполнять обязательства предстоит впервые встретившимся людям. Теоретически вынужденное снижение цен поставщиками снижает возможности откатов — имелось в виду, что у поставщика не должно остаться денег на взятки. Однако, общее снижение (эффективность конкурсных процедур) не столь велико (1015 процентов). Более того, снижение цен очень часто производится с искусственно завышенного уровня и обеспечивает вполне приличную рентабельность. Но главное даже не в этом. Имея возможность по своему разумению устанавливать заведомо ущербные для поставщика условия контракта, чиновник осуществляет перераспределение доходов от поставок в свою пользу. Твердо настроенный на получение взятки клерк способен выстроить ситуацию таким образом, что его доля будет расти, а бизнеса — снижаться.
Для непонятливых победителей аукционов, посчитавших, что существенное понижение цены избавляет их от необходимости делиться с чиновником, имеется немало средств убеждения. Вопервых, само заключение контракта с ними не есть неизбежность, если заказчик проявит заранее подготовленную твердость. Для этого в аукционную документацию закладываются особые, дополнительные условия заключения контракта. Таковыми могут быть предоставление подробного, вплоть до почасового графика производства работ, наличие у сотрудников поставщика специальных аттестаций, прочие не вполне внятные и обоснованные требования к исполнителям (рабочим): такие, как наличие санитарных книжек для строителей, документов об образовании и повышении квалификации специалистов, требования предварительного предоставления различного рода исполнительской документации, ведение которой обязательно, но должно завершать, а не предварять выполнение контракта. Проявления бюрократической фантазии здесь могут быть очень многообразными и трудноисполнимыми в сжатые сроки, отводимые законом для заключения контракта. При том не заключение контракта для победителя торгов чревато попаданием в реестр недобросовестных поставщиков. Предприниматель уже на этой стадии может оказаться перед незавидным выбором: обещать с демпинговой цены взятку, или доказывая незаконность требований заказчика рисковать, по сути, судьбой своего предприятия.
И если на стадии заключения контракта предприниматель может апеллировать в контрольные органы, то на стадии исполнения он полностью беззащитен. Бюджетная организация может здесь применить старый, но очень богатый набор разъяснительных средств, имеющихся у покупателя или заказчика. Это приемка товара по количеству и качеству, выбраковка, условия поставок, сроки оплаты. По ходу исполнения контракта у победителя торгов может обнаружиться масса недостатков: и сам товар не тот, и этикетки не с той стороны приклеены.
Но есть и бюрократические новации появившиеся в последние годы. В документацию по торгам стали часто закладываются условия, ставящие поставщика в крайне затрудненное, ущербное положение.
Приведем ряд взятых из Интернета примеров. Потенциальных подрядчиков заранее информируют о затрудненных условиях выполнения строительных работ. Их ожидает отсутствие помещений и площадок для складирования строительных материалов, ограниченная по времени, строго полчаса-час в день в заданное время подвозка материалов, отсутствие бытовок (и даже туалетов!) для рабочих, вплоть до самообеспечения строительства водой, тепло- и электроэнергией. Требуется ежедневный вывоз мусора, ежедневная уборка, а порой вдобавок и не совсем понятное обеспыливание, выполнение работ в период с 17 до 19 часов, при том, что общий срок выполнения 2-3 дня. Кроме таких явно выходящих за рамки обычной деловой практики выполнения подрядных работ, в документации о торгах встречаются на первый взгляд приглаженные, но неприемлемые для подрядчика пункты. Так, условия

приемки скрытых работ: уведомление о готовности к приемке за 5 дней, три дня на саму приемку, а срок работ две недели. Внесем некоторые пояснения. Скрытые работы, например, демонтажные, выполняются, как правило, в начальной стадии. Подрядчик ставится перед выбором: разобрав старые строительные конструкции, ждать 8 дней момента подписания заказчиком акта освидетельствования скрытых работ, нарываясь на явную просрочку исполнения контракта, или, выполнив разборку, на свой страх и риск приступить к собственно строительной части работ, закрывая ими выполненные ранее скрытые работы. Заказчик может милостиво подписать акт на скрытые работы задним числом, а может и заставить подрядчика открыть скрытые работы, т.е. разобрать то, что сделано. При наличии некоторой фантазии, скрытыми можно считать большую часть строительных работ. Например, при отделке стен гипсокартоном с последующей оклейкой обоями, скрытыми будут все работы, кроме собственно обойных: демонтаж, устройство каркаса, обшивка его листами гипсокартона, огрунтовка и шпатлевка гипсокартона. И на каждом этапе можно не спеша и придирчиво принимать скрытые работы.
Такие, постоянно повышающиеся, вплоть до абсурдных требования к поставщикам и подрядчикам, указывают на явные коррупционные посылы, но подаются бюрократией как элемент заботы о благе родного учреждения.
Этим же, а также стремлением защититься от недобросовестных поставщиков обосновываются и кабальные условия контрактов: штрафные санкции за неисполнение сроков — до 5 процентов в день от суммы контракта. Если обратить внимание авторов на то, что подобные санкции можно взыскать только по «понятиям» — арбитражный суд неизбежно снизит их до принятого уровня. В ответ прозвучит эмоциональное негодование в адрес плохих поставщиков и подрядчиков, скрывающее простую суть дела: замысел состоит в том, чтобы запугав поставщика пятью процентами в день, получить с него несколько процентов взятки за смягчение позиции.
Еще один часто практикуемый способ принуждения к взятке — завышение физических объемов предстоящих работ, особенно скрытых, или, иными словами, закладывание приписок в техническое задание.
В ходе приемки работ их включение или невключение в акты выполненных работ будет целиком зависеть от доброй воли заказчика. Подрядчик может потерять часть суммы контракта, а может договориться, и неофициально поделить стоимость приписок с заказчиком.
Подобный арсенал достаточно часто присутствующий в публикуемой документации о торгах позволяет при желании построить любого, самого строптивого и грамотного поставщика. Ему следует усвоить: если ты существенно снизил цену поставки, это не повод не делиться. Можешь вообще контракт не исполнить, или исполнишь себе в убыток. В ходе исполнения контракта можно потерять часть его стоимости, а можно напротив, найти щадящие, не слишком дорогие варианты исполнения обязательств.
Рассмотрение практики применения ФЗ-94 на микроэкономическом уровне позволяет в целом еще раз подтвердить вывод о высоком творческом потенциале и хорошей адаптируемости российской бюрократии. В общем и целом ей удается вырабатывать стратегию выживания в непрерывно усложняющихся условиях. Идеальным ей представлялся бы следующий вариант: взять со всех участников торгов поровну, а потом выбрать объективно лучшего. Она стремится к этому, но пока идеал недостижим, и довольствоваться приходится меньшим, но сходным: постараться получить заверения от всех участников конкурса о взяткодаянии и выбрать из них объективно лучшего. Когда не удается и это, то приходится напрягаться, на ходу перестраивая тактику: не пообещавших взятку стараться отсевать, пробуждать понятливость у незадачливого победителя, искать варианты компенсирующих понижение цены выплат. Будешь стараться и думать — все может получиться.
2.2. НОМЕНКЛАТУРА И КОРРУПЦИЯ:
НАЦИОНАЛИЗАЦИЯ И ГОСКОРПОРАЦИИ
В советское время КПСС сумела сформировать достаточно целостную и действенную систему упреждения и предотвращения коррупции на высших уровнях власти. Система была построена таким образом, чтобы взятки были бы особо и не нужны. Первые лица территорий, отраслей или страны обеспечивались хорошими квартирами, дачами, импортными потребительскими товарами и продовольственными заказами, медицинским и санаторным обслуживанием, получали высокие по меркам того времени денежные доходы. Это были привилегии, не афишируемая, но вполне официальная часть потребительских возможностей высшей номенклатуры. Была часть и неофициальная, но допустимая в определенных рамках. Ресурсы и возможности подчиненных предприятий можно было использовать в личных целях не преступая, однако считавшегося допустимым уровня потребления. Конвертация власти в реальные доходы, точнее в уровень потребления происходила большей частью без денег. Успешно работающий руководитель мог рассчитывать на вполне приличное существования, обеспечиваемое ему системой привилегий и «блата» — взаимного обмена коррупционными, по сути, услугами. Купить что-либо сверх этого за деньги было, вопервых, проблематично, свободный рынок предметов элитного потребления отсутствовал, во-вторых, небезопасно, в достаточно узком кругу высшей номенклатуры все были на виду, вместо презумпции невиновности существовали партийные взыскания. Доказывать в суде факт взяточничества было не обязательно, наличие очевидных нетрудовых доходов могло иметь следствием суровый суд партийного начальства, которое руководствовалось не процессуальными нормами, а здравым смыслом. Зарвавшийся руководитель мог получить осложнявшее карьеру партийное взыскание, понижен в должности или вовсе исключен из партии, что ставило крест на возможности любой руководящей работы. Шанса уйти в бизнес не было, лишенный партбилета оказывался пенсионером или управдомом. Привлекательность денежной взятки вследствие всех названных обстоятельств была невысока.
Рост причитающихся номенклатурному деятелю благ происходил постепенно, в соответствии с установленным партией порядком только в результате его служебного роста. Советская система четко определяла объем благ, предназначенных для каждого уровня власти. Все это не исключало взяток, существенным мотивом к ним была негарантированность достигнутого статуса, но накопление денег через взятки не было ориентировано на потребление, скорее являлось страховкой на случай потери должности. Система привилегий, если не брать в расчет национальные республики, скорее справлялась, чем нет, с минимизацией коррупции высших эшелонов.
Ситуация изменилась после рыночных реформ и приватизации начала 1990-х годов. Сформировались легальный рынок предметов элитного потребления и слой новой русской буржуазии с наслаждением купавшейся в роскоши и удовольствиях. Обновленная высшая номенклатура по-прежнему имела просторные квартиры и госдачи, спецполиклиники и санатории, но уровень ее потребительских возможностей стал резко отставать от «новых русских». Последним, не отягощенными государственными думами и заботами, незаконно и полузаконно обретенная частная собственность позволяла жить красиво, нисколько не стесняясь ущемленного положения носителей власти.
Советская система упреждения коррупции рухнула. Партийные взыскания ушли в прошлое. Стало вполне допустимым иметь внутри страны банковские счета и недвижимость, оформленные на родственников, а открыть оффшор на Кипре или счет в Швейцарии было уже не страшно и самому чиновнику.
На нижних и средних этажах власти расцвело примитивное взяточничество. Владельцы крупных частных сырьевых компаний и банков подкупали даже высоких чиновников, добиваясь для себя преимуществ, связанных с потерями бюджета — материальной основы власти. Вровень с обновленной номенклатурой появились обнаглевшие вчерашние комсомольцы и научные сотрудники, называющие себя олигархами, смакующие свои материальное богатства, и более того, выказывающие политические амбиции, пытающиеся осуществить конвертацию денег во власть. Рядом с государством, всегда обладавшем в России абсолютной монополией на власть, обнаружились другие, олигархические центры силы. Ситуация для России достаточно уникальная, власть в стране обреталась посредством самых разных механизмов, но никогда — деньгами.
Это никак не вязалось и с национальными особенностями российской бюрократии — ее уникальность всегда состояла в том, что она была первична по отношению к частной собственности. Государство переживало сильнейший кризис, выразившийся в расколе и открытой борьбе за власть внутри политической и экономической элиты. Для выхода из него требовалось поставить олигархов на место и снизить взяточничество бюрократического аппарата, сделав его управляемым. Понимание этого пришло к высшей власти к концу 1990-х годов.
Нацеливаясь на бескомпромиссную борьбу с взяточничеством, номенклатура была вполне искренна в своих действиях. С ее точки зрения низовая коррупция заслуживает высокомерного презрения. Презрение это — схожее с презрением крупного вора или мошенникамахинатора к уличному карманнику. Разовые, розничные взятки для высших чиновников несерьезны. Самоценность власти как таковой для них на порядок более значима. Поэтому номенклатуре было важно одновременно бороться с низовой коррупцией и создать такие механизмы конвертации власти в деньги, которые бы не предполагали примитивной взятки и не ставили под сомнение саму власть.
Проблема начала решаться с приходом нового президента, объявившего своей главной задачей восстановление государства. Увидев ее суть в возврате к полному центризму и недопустимости многополярного мира внутри элиты, Владимир Путин провозгласил курс на стабилизацию в политике и экономике. Стабилизация выразилась, прежде всего, в усилении роли президентской власти. Она постепенно выводилась за рамки обычного политического процесса. В экономике президент начал с усиления влияния государства (понимаемого как президентская власть) на развитие ключевых стратегических сфер на фоне рыночных заявлений о недопустимости госкапитализма.
Ключевые, бюджетообразующие отрасли принадлежали олигархам и составляли основу их силы. Лишить их этой основы с соответствующим усилением федеральной власти была призвана фактическая национализация сырьевых отраслей. Национализация имела красиво упакованную идейную основу: вернуть страдающему от нищеты народу природную ренту, а государству — разворованное в 1990-е годы всенародное достояние. Было проведено несколько показательных процессов над наиболее выдвинутыми олигархами (Березовский, Гусинский, Ходорковский), в результате чего их собственность поменяла хозяина. Произошедшее далеко не всегда было национализацией с юридических позиций: собственность переходила к ФГУПам, полугосударственным ОАО, а иногда и вовсе непрозрачным структурам (Байкалфинансгрупп). Отличительной чертой новых владельцев было наличие доверия высшей власти, поэтому уместнее говорить не о национализации, а о концентрации предприятий под контролем президентской власти. Сумели заслужить ее доверие и некоторые из вчерашних олигархов. Для этого им пришлось «равноудалиться», расставшись с какими-либо несанкционированными властью амбициями. Во многом они превратились в титульных менеджеров, вынужденных теперь согласовывать с номенклатурой все свои значимые действия.
Теперь не они предлагали чиновникам деньги в обмен на преференции, а напротив, чиновник мог требовать у вчерашних олигархов денег в обмен на относительную безопасность бизнеса. Наряду с этим без особого шума был восстановлен контроль федерального центра над формально государственными «Газпромом» и «Алросой», являвшимися до того вотчинами менеджмента.
Имелись и другие коррупциогенные аспекты национализации. Во-первых, под национализацией часто скрывалось перераспределение активов — кому достались активы «Юкоса» не в полной мере ясно и сегодня, и не факт, что все они оказались в госсобственности.
Во-вторых, кардинально разные подходы власти к решению судьбы «Юкоса» и «Сибнефти» не могут не вызывать вопросов о небескорыстности принимавших решения властных персонажей. Возможно, со временем такие факты станут общеизвестны и повлекут уголовные дела.
Инициированная с самого верха национализация была позитивно воспринята в бюрократической среде. И дело здесь не только, и не столько в ностальгии номенклатуры и чиновничества по советским временам. Конечно, свободный рынок глубоко чужд слугам государевым, а централизованная экономика — родная среда. Но суть, самое приятное было в другом. Вновь обретенная государством собственность и связанные с ней огромные финансовые потоки потребовали заботливого чиновничьего управления. Как бы президент не говорил о важности обуздания взяточничества, поле коррупции расширялось как для номенклатуры, так и для бюрократии. Несмотря на бурное развитие «откатинга» в крупном и среднем частном бизнесе контроль со стороны частного собственника на порядок действеннее контроля номенклатуры. И после перехода бизнеса под контроль государства взяткоемкость неизбежно возрастает. А взяткопоток попадает в хорошие руки.
Возврат государству «командных высот в экономике» мог рассматриваться и как бескорыстное действо, находящееся в полном соответствии с курсом на укрепление власти и стабилизацию, и как акт заботы власти о материальном благосостоянии своих слуг, предоставления им возможности «рулить финансовыми потоками», «пожалование на кормление». Управление финансами, не обремененное собственностью, открывало номенклатуре недостижимые в частном бизнесе перспективы материального благополучия. Национализация явилась, таким образом, средством передела, причем, не только собственности, но и доходов.
Тема эта была превосходно разработана еще в 1990-е годы Борисом Березовским. В то время как его коллеги-олигархи увлекались приватизацией крупнейших предприятий страны, он сосредоточился на приватизации менеджмента госсектора. Замысел состоял примерно в следующем. Собственность, а вместе с ней и ответственность не нужны, не стоит тратить деньги на покупку предприятий, надо приватизировать менеджмент, это даст возможность рулить к собственному удовольствию финансовыми потоками. Капитальных затрат никаких, только работа по налаживанию контактов, но выдаивать предприятия можно почти под ноль, чего реальный собственник никогда себе не позволит. Масштабная реализация подхода потребовала политической составляющей, и Борис Абрамович замахнулся на приватизацию самой верховной власти, явно переоценив свои возможности. Здесь-то и обнаружилась слабость его конструкции, ее крайняя неустойчивость. Купить власть, контролирующую госбюджет, предлагая носителям власти малую часть средств этого бюджета, невозможно в принципе. Высшую власть в России обретают не через деньги, не ради денег, она сакральна, несоизмеримо выше денег. Попытку контролировать себя власть сочла оскорбительной, Борис Березовский был вынужден эмигрировать.
Но для лиц уже обладающих властью или находящихся рядом с властью конструкция Березовского оказалась вполне подходящей. Рост чиновничьего капитализма пошел вширь. Контролируемые высшей номенклатурой «Газпром», «Роснефть», «Рособоронэкспорт», другие, менее заметные структуры стали концентрировать на своих балансах самые разные, часто никоим образом не профильные для себя активы. В развитых рыночных экономиках национализация имеет сферой убыточные предприятия, а целью ее являлись реструктуризация бизнеса, приведение его в порядок и последующая приватизация. В России все было не совсем так. Усилия государства были направлены на концентрацию именно жизнеспособных перспективных предприятий.
Процесс очень откровенно описан Олегом Шварцманом в интервью «Коммерсанту» в конце 2007 года. Никому до того неизвестный предприниматель назвался главой «Финансгрупп», обладающей активами в S2,5 млрд., и озвучил своеобразный программный манифест «бархатной реприватизации — рыночной формы поглощения активов в дотационных регионах».
Суть ее состоит в следующем.
Реприватизации подлежат все стратегические активы включающие ресурсные, бюджетообразующие и градообразующие предприятия. К работе над этим предполагается привлечь 600 тысяч ветеранов силовых структур, «заказчиком» или вдохновителем работы назван тогдашний заместитель главы администрации президента Игорь Сечин. Действовать предполагается относительно мягко: создавая административные трудности делать собственников сговорчивее и осуществлять выкуп по «минимальной рыночной цене». По словам Олега Шварцмана, люди понимают, «откуда мы, и сильно не сопротивляются». Активы концентрируются на балансах госкорпораций и подобных им структур, после чего имеется в виду передавать их в управление профессиональным управляющим компаниям, каковой и является «Финансгрупп». Коррупциогенность схемы вполне откровенна. Откровенно говорит Шварцман и об учредителях возглавляемой им «Финансгрупп» — оффшоры, за которыми стоят родственники «близкого круга» президента. Достаточно сложно сказать, имеет ли Шварцман какое-нибудь отношение к «близкому кругу», является ли публикация проверкой общественной реакции, или связана с внутриклановыми разборками. Но именно тот факт, что описываемые там процессы явились характеристикой реальных событий, и сделало ее чрезвычайно скандальной.
Случившейся в 2008 году финансовый кризис не мог быть не использован государством (или высшей номенклатурой) для расширения своего экономического влияния. Для этого имелись и желание (госкорпорации долго присматривались ко многим неподатливым активам), и возможности (наличные госрезервы), и благоприятный политический фон (помощь промышленности оказать необходимо, но следует быть уверенным, что она будет эффективно использована, для чего и важно войти именно в капитал спасаемых предприятий). Условием предоставления испытывающим трудности предприятиям государственной финансовой помощи стала передача госкорпорациям контрольного пакета акций. На этот раз правила были озвучены не каким-то Олегом Шварцманом, а лично Владимиром Путиным в прямом эфире.
Справка.
НПО «Сатурн» является ведущей двигателестроительной компанией РФ, специализирующейся на разработке и производстве газотурбинных двигателей для военной и гражданской авиации, кораблей ВМФ и энергогенерирующих установок. В компании работают почти 25 тыс. человек, из которых более 4 тыс. заняты научно-исследовательскими и опытно-конструкторскими разработками.
В 2007 г. владелец компании Юрий Ласточкин отказался от предложения «Рособоронэкспорта» передать контрольный пакет за S450 млн. Кризис поставил его в сложное финансовое положение: в сентябре 2008 г. НПО «Сатурн» допустило технический дефолт по облигациям, и потеряло возможность обслуживать кредиты и займы, превысившие отметку в 15 млрд. рублей. В этот момент появилось государство, которое, в обмен на финансовую помощь в размере 10 млрд. рублей и обещание выкупить дополнительную эмиссию еще на 3 млрд., пожелало приобрести контроль над предприятием уже за $58 млн.
Премьер-министр РФ Владимир Путин: «Хотя в целом ситуация с деятельностью НПО «Сатурн» выглядит неплохо, но финансовые проблемы у предприятия огромные»… «Считаю, что руководство предприятия проводило неоправданно рискованную финансовую политику, и в результате оказалось не готово к обслуживанию и своевременному погашению кредитной задолженности в условиях нестабильности на финансовых рынках».
В итоге у него образовался «огромный нереструктурированный долг, и большие потребности в получении дополнительных ресурсов, без которых предприятие нормально функционировать не может». Поэтому «мы пошли на то, чтобы войти в капитал этого предприятия именно для того, чтобы скомпенсировать производственную и социальную составляющие» и «обеспечить более активное участие в развитии НПО «Сатурн» госкомпаний, имеющих опыт работы в высокотехнологичном машиностроении».
Существенно, что Владимир Путин подчеркнул «национализации НПО «Сатурн» не будет», «государство не воспользуется и не собирается воспользоваться возможностью, чтобы перейти к полному огосударствлению». Входить в капиталы предприятий реального сектора и банков «государство готово там, где бизнес сам этого хочет» и с тем, чтобы сделать это одним из способов выведения предприятий реального сектора из кризиса, чтобы позднее опять вернуть его в частные руки». Чьи это будут руки, премьер-министр не уточнил.
Слова премьера, подкрепленные крупными финансовыми ресурсами, оказались столь убедительными, что многие собственники, имевшие ранее силы противостоять административному понуждению вхождению в госкорпорации, вынуждены были «захотеть». Список предприятий, которым будет оказываться поддержка, утвердило правительство России. В прессе появились оценки происходящего как «мягкой национализации».
То обстоятельство, что описанные процессы имеют столь много названий: национализация, мягкая национализация, бюрократизация экономики, бархатная реприватизация, концентрация или консолидация активов, есть следствие отсутствия их достаточно масштабного идеологического обоснования со стороны верховной власти. Напротив, с высоких трибун как заклинания звучат слова об отсутствии планов национализации как конечного результата, и действительно, руководство страны трудно заподозрить в тайном следовании идейным установкам КПРФ и стремлении к реставрации советской экономической системы. На самом деле сегодняшняя номенклатура не заинтересована в массовой национализации. Она прекрасно помнит, к чему приводит полное огосударствление экономики по советскому образцу, имеющаяся широта потребительского выбора приятна чиновникам не менее, а скорее более, чем многим другим гражданам. Именно наличие частного сектора позволяет номенклатуре отмывать коррупционные доходы, финансируя бизнес друзей и родственников. Но суть даже не здесь. Вкусив рыночных свобод, номенклатура уже не хочет распоряжаться государственной собственностью, как это было в СССР. Поэтому схема: национализируем, приведем в порядок, отдадим снова в частные руки — не просто обещание, это — план действий. Посмотрим подробнее.
В рассматриваемый период национализация выступала преобладающей тенденцией, но не единственной. В первой половине 2000-х годов происходила активная распродажа госпакетов акций предприятий национального, регионального и местных уровней. Но в отличие от 1990-х процесс шел под четким контролем номенклатуры по принципу «чужие здесь не ходят». Не имеющие достаточного ресурса властной поддержки предприниматели были удалены с рынка. Яркий пример — Михаил Гуцериев, сумевший за короткое время консолидировать массу разрозненных активов и довести стоимость компании «Руснефть» до пяти млрд. долларов. Не имея должных связей исходно, или рассорившись с покровителями, он вынужден был после открытия в отношении него уголовного дела продать компанию за S1млрд., и уехать в Лондон.
По словам Олега Шварцмана, Гуцериев получал советы не участвовать в конкурсах по распродаже активов, но не прислушивался, поднимал в ходе торгов цену приобретения и мешал нужным людям.
Со второй половины первого десятилетия ХХI века в экономике уже не осталось никого, кто был бы способен противостоять номенклатуре. Все меняющие хозяев активы оказывались на балансах либо госпредприятий, либо структур, схожих с «Финансгрупп». Передел собственности и финансовых потоков стал происходить исключительно внутри круга своих, но порой протекал с конфликтами. Также исключительно государственным стало рейдерство.
Мотивы тиражирования опыта «Финансгрупп» для номенклатуры просты и понятны. Но национализация, стартовавшая в свое время в целях наращивания экономической основы власти и выбивания почвы из-под ног противников-олигархов, осуществив их, выглядела на первый взгляд не совсем осмысленной, если опять-таки не подозревать номенклатуру в тайных симпатиях к идеям КПРФ или в заботе о наращивание взяткополя для низовой бюрократии. Ситуация стала выглядеть двойственной, а происходящие процессы логически незавершенными.
Форма госпредприятий не была для высшей номенклатуры оптимальной. Номенклатурный капитализм не хотел строиться на государственной собственности. Это уже было в советские годы. Идеал виделся в том, чтобы пользоваться такими преимуществами частной собственности, как свобода действий и долговременность владения, возможность передачи по наследству. Но при этом не хотелось нести груз ответственности, свойственной собственнику на нормальном, конкурентном рынке, и рисковать объектом при неэффективном хозяйствовании, а, напротив, продолжать пользоваться выгодами собственного властного положения. Госпредприятия неудобны и тем, что крайне скованы в расходовании средств, неповоротливы, трудно переориентируются на меняющиеся цели, вынуждены действовать в условиях чрезмерной регламентации и контроля. Создав такие условия для низовой бюрократии, высшая номенклатура на определенном этапе начала тяготиться необходимостью выполнения назначенных ею самой бюрократических процедур, ощущать их издержки. Процессу стало тесно в рамках национализации. Но номенклатура сумела найти форму, превращающую национализацию в первый этап перехода собственности на привлекательные активы от старых олигархов к новым.
Такой идеальной находкой для номенклатурного (силового) капитализма стали госкорпорации. Изобретение это не российское. В том или ином виде они существуют в США, Великобритании, Канаде, Италии, Финляндии, Норвегии, Китае, Индии, Южной Корее. Исходным смыслом их создания выступает, как правило, стремление концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития. Именно это анонсировалось целью создания госкорпораций и в России. К примеру, развертывание «Рособоронэкспорта», в госкорпорацию «Ростехнологии» имело провозглашенной целью ни много, ни мало «объединение разрозненных промышленных активов и подъем российского машиностроения с переходом на инновационный сценарий развития». Создание было масштабным актом.
«Рособоронэкспорт», являвшийся российским монополистом в сфере международной военно-технической деятельности, обладавший рядом функций госрегулирования, получил в собственность госпакеты акций большинства конкурентоспособных и высокотехнологичных машиностроительных предприятий страны. Сопоставимо по мере серьезности и основательности происходило и формирование других госкорпораций, за короткое время они стали заметным экономическим феноменом. При том госкорпорации имеют большой административный ресурс и преференции, обладают рядом функций госуправления. Конкурировать с ними частным компаниям невозможно, более того, всех возможных значимых конкурентов стараются включить в госкорпорацию.
Подобный статус данных структур вполне уместен для развивающихся стран в определенных условиях. В Южной Корее концентрация усилий бизнеса и государства на приоритетных направлениях позволила в 1970-1980 годы госкорпорациям (там они назывались «чеболи») осуществить рывок и закрепиться на внешних рынках. Издержки — высокая коррупциогенность — стали во главу угла позже, в 1990 годах, и оказались столь высоки, что во взятках обвинялись и даже приговаривались к смертной казни бывшие президенты республики.
Коррупциогенность российских госкорпораций очевидна с самого начала. Выбранная юридическая форма — некоммерческая организация — делает их уникальным способом хозяйствования. Имущество и деньги, переданные госкорпорации государством, становятся ее собственностью — происходит «безвозмездная приватизация».
Госкорпорация не может быть обанкрочена, в отличии ГУПов (государственных унитарных предприятий), неустанно проверяемых контрольными органами, она является своеобразным «государством в государстве». Она не подотчетна Счетной палате, Минюсту, Росрегистрации, налоговой и таможенной службе, ее отчетность ограничена ежегодным отчетом перед правительством, аудиторским заключением и заключением ревизионной комиссии. Органы госуправления без согласия госкорпорации не могут запрашивать у нее документы и проверять соответствие ее деятельности декларируемым целям, а, все же, выявив нарушения, не имеют права даже вынести ей замечание.
Непрозрачный характер деятельности госкорпораций определяет их неизмеримо больший, чем у ГУПов коррупционный потенциал. Госкорпорации имеют широкие возможности передачи своего (а по сути — государственного) имущества и денежных средств другим, учреждаемым ими юридическим лицам. Они самостоятельно определяют направления расходования государственных средств, и в отсутствие конкуренции могут легко убедить представителей государства в том, что деньги используются оптимально, а результат отсутствует по причине их недостаточности. Они самостоятельно определяют партнеров своих операций, и ничем кроме расположения президента и правительства не рискуют. Они не связаны ограничениями закона ФЗ-94 при тратах на свое содержание и могут производить закупки у кого угодно по приглянувшимся им ценам. Будучи организациями общероссийского уровня, они просто обязаны обеспечить себя роскошными офисами, представительскими автомобилями, высокооплачиваемыми экспертами и серьезными пиар-компаниями. На госкорпорации, не являющиеся ни госучреждениями, ни госпредприятиями, не распространяется антикоррупционный потенциал действующего законодательства. Возможности «рулить финансовыми потоками» идеальные, Борис Березовский в туманном Лондоне может задыхаться от зависти.
Тема госкорпораций, как и иные неоднозначные инициативы власти, не имеет широкого резонанса в СМИ, ее объемное осмысление впереди хотя бы в силу новизны явления, однако некоторые оценки глубоки и интересны. Именно такой представляется мысль о том, что в лице госкорпораций создается современная форма экономической опричнины, призванная обеспечить функционирование части экономики по особым, малопрозрачным правилам и с не совсем ясными целями. Высказана она на заседании «круглого стола» в Совете Федерации. (Российская Федерация сегодня, 2008, № 9).
По определению Малого энциклопедического словаря издания Брокгауза-Ефрона (т.3, с.819): «опричнина — название отряда телохранителей Ивана Грозного, 1565-84, и части государства, выделенной в особое управление ради их содержания». Как видим, очень похоже, особенно если заменить слова «телохранители» на «ближний круг», и иметь в виду, что госкорпорации учреждаются по «именным» законам и возглавляются людьми из ближайшего окружения руководства страны.
Поэтому, оценивая большую коррупциогенность госкорпораций, важно не упустить другого, более существенного обстоятельства. Создавая их, власть уходит от обычной коррупционной практики, стремится иметь возможность вне таковой обеспечить себе все достойное обеспеченное существование. Тема переходит на иной уровень, названный экономической опричниной.
Закрытость информации о финансовой стороне деятельности госкорпораций не позволяет делать выводы о реализуемых целях: служат ли они бескорыстно инновационному развитию, или обеспечивают содержание своего менеджмента и самой высшей власти. Но если последней понадобятся памятные по 1996 году «коробки из-под ксерокса» — к олигархам-собственникам обращаться не придется.
Масштабы деятельности госкорпораций характеризуются осваиваемой ими долей расходов федерального бюджета. Это, по оценке руководителя сектора институтов госрегулирования Института экономики РАН Алексея Зельднера 22 процента. Сторонники госкорпораций не собираются на этом останавливаться. В 2007-2008 годах обсуждалось создание госкорпораций по рыболовству, строительству дорог, лекарственному обеспечению. Логика сторонников этого проста: каждому видному соратнику — свою госкорпорацию, мысль о том, что все эти вопросы нормально могут быть решаемы частным бизнесом, не возникает.
Обнадеживает то обстоятельство, что идея госкорпораций не вызывает единодушия даже высших властных кругах. По словам Аркадия Дворковича, главы экспертного управления президента, тиражирование госкорпораций «это путь к тому, чтобы рост в российской экономике обнулился». В этой связи он видит два варианта развития российской экономики: «Либо у нас реализуется сценарий, где превалируют госкорпорации, которые будут получать разного рода льготы: налоговые, таможенные, по изъятию земель и т.д. Либо мы будем иметь систему, где превалируют частные компании, где не будет льгот, а будут низкие налоги для всех, и государство будет заниматься тем, чем ему положено заниматься по Конституции, то есть защитой прав собственности и снижением административных издержек». Видимо, такая точка зрения имеет и других сторонников — в 2008 году процесс тиражирования числа госкорпораций был приостановлен. Но не стремление уже существующих госкорпораций к расширению за счет поглощения частного бизнеса.
Таким образом, национализация крупнейших предприятий, а точнее их включение в состав госкорпораций, полностью соответствуя логике укрепления властной вертикали, несмотря на некоторое сопротивление, является на федеральном уровне доминирующей тенденцией. Схема проста: все «стратегические» активы — под контроль госкорпораций, управляемых доверенными людьми. Госкорпорации вместе взятые рассматриваются как целое, некая единая госкорпорация «Россия», управляемая высшей властью. На нижних управленческих этажах данной структуры (госкорпорации) — простые взятки, откаты, среднее звено будет кормиться посредством более изысканных коррупционных схем, высшее — благоденствовать в состоянии опричнины. Вышестоящие начальники будут активно бороться с коррупцией нижестоящих.
Это не является российским феноменом. Подобные процессы в разное время, с разными нюансами происходили в авторитарных странах. Исторические аналогии показывают возможный конечный результат — корпоративное государство. Приватизировав государственную власть, установив авторитарный режим в политике, номенклатура стремится сделать то же самое и в экономике. Но это не СССР-дубль два, это помягче, скорее корпоративное государство по образу Германии и Италии 30-х годов XX века.
Процессы национализации, бюрократизации экономики наблюдаются и на региональном уровне, но с существенными отличиями. Для многих регионов, особенно для тех которые недавно причислялись к «красному поясу» это не стало новым явлением. Красные губернаторы проводили такую политику в 1990-е годы, с различной степенью успешности противостоя федеральному центру. Но губернаторы были менее успешны в стремлении вернуть в госсобственность крупнейшие предприятия региона. Во-первых, их силовой потенциал намного слабее, чем у федеральной власти. Во-вторых, за многими предприятиями стоят равноудаленные московские олигархи, поддерживаемые столичными номенклатурными деятелями. В-третьих, у региональных властей часто оказывается мало финансовых ресурсов для полюбовного выкупа.
Поэтому в регионах предприятия общероссийского уровня находятся под контролем федерального центра или московского капитала, губернаторам же остается лишь контроль над сферами жизнеобеспечения региона. Используемые при этом средства оптимизации соответствующих бюджетных потоков весьма радикальны.
Их просто не отдают в чужие непроверенные руки.
Региональная номенклатура преуспела во взращивании предприятий, осваивающих расходную часть бюджета. На всех крупных направлениях бюджетных трат плотно сидят либо региональные унитарные предприятия, либо частные, крепко приработавшиеся к региональному руководству. Существенные суммы расходов попадают именно к таким предприятиям, ведь нельзя же доверить их освоение непроверенным фирмамоднодневкам. Потеряются вместе с деньгами, не поставят товар или построят неизвестно что, а кто отвечать будет? Можно ли рисковать суммами, от использования которых зависит благосостояние населения территории? Логика верная и убедительная: последовательное использование ФЗ-94 подобные опасности резко усиливает. Потери от попадания крупных бюджетных сумм в ненадежные руки могут быть несоизмеримо большими гипотетической экономии от выбора поставщика с наименьшей ценой. И приходится номенклатуре искать варианты, как букву закона о госпоставках соблюсти, и средства отдать надежной фирме, которая и не подведет, и спасибо за доверие скажет.
Но и надежным частным компаниям давать крупные бюджетные деньги все же не совсем правильно. Имея выбор, по государственному мыслящий чиновник высокого ранга всегда предпочтет даже крупному частнику унитарное предприятие по простой, но очень веской причине: восприимчивость к властному сигналу у них разная. Директор МУПа или ГУПа подконтролен неизмеримо больше предпринимателя, и уже только поэтому предпочтительнее.
Стремление лучшим образом освоить бюджетные потоки обуславливает усиление централизации в управлении госсектором. Каждый властный уровень управления стремится контролировать не только свой этаж осваивающих бюджет госпредприятий, но и нижестоящий. Достигается это либо перемещением на этаж выше непосредственно оперативного управления процессом бюджетных трат, либо расширением согласований и контроля. Вышестоящие чиновники неустанно вторгаются в компетенцию нижестоящих там, где речь идет о расходовании бюджетных денег. Делается это в целях ограничения нижестоящей коррупции, или точнее, — ради перераспределения взяткопотока на верхние этажи. Результат оказывается несколько иным. Перераспределение вверх взяткопотока при его общем увеличении. Эволюция от небольших и относительно самостоятельных ГУПов к крупным, подчиненным непосредственно большим номенклатурным начальникам, создает для последних лишь иллюзию контролируемости. Осуществляясь посредством бумагопотока, он неизбежно создает благоприятную среду взяточничества.
Действия начальствующих бюрократов здесь имеют следствием лишь иллюзию роста контролируемости и отнятия у нижестоящих возможности маневра на взяткополе. Большая регламентация решений распыляет ответственность и увеличивает документооборот, а это и есть питательная среда взяток. Происходит не уменьшение власти среднего и низового чиновничьего звена, напротив, передавая наверх часть своих функций, и они неизбежно открывают себе новые задачи, повышая общую степень бюрократического регулирования. Принцип пирамиды: чтобы она росла вверх, ее основание должно расширяться. Упорным трудом низовой бюрократии по упорядочению и регламентации взяткополе разрастается. Растет общий объем властного сигнала, документооборот и число и полномочия чиновничества. Забрать функцию управления на верхний этаж, не создав взамен ее на нижнем, несколько новых, не получается, иначе это не централизация, а просто понижение статуса вышестоящего чиновника. В итоге классический бюрократический феномен: и высокому начальнику власти добавят, и нижестоящему сферу компетенции расширят.
Региональные власти оказались восприимчивы и к московским «ноу-хау». В середине 2008 года в Самарской области по инициативе губернатора Владимира Артякова намечено создать первую региональную госкорпорацию по межотраслевому принципу. В нее планируется включить «несколько экономических направлений, в том числе создание технопарков в Самаре и Тольятти, развитие ЖКХ и транспортной инфраструктуры, туризма, а также проекты в сфере экологии. Учредители — администрация области и Внешэкономбанк, предполагается участие предпринимательских структур региона.
Идея нашла очень живой отклик. Так, депутат Госдумы от КПРФ Андрей Андреев, видит в региональных госкорпорациях радикальное средство «наведения порядка в стране», «повышения уровня жизни, централизации и усиления государственного регулирования экономики». Он сравнивает их создание с процессом коллективизации 1930-х годов, эффективность которого ощутили «даже единоличники». Вот и теперь «малому и среднему бизнесу открывается широкая дорога в госкорпорацию, где ему не придется бороться за выживание, где его и защитят и проконтролируют, и освободят от бюрократических препоной и коррупционных поборов». (Известия, 23.05.2008, с.6).
Если же отвлечься от ностальгических настроений коммуниста Андрея Андреева и немного осовременить лексикон высказанной оценки, то под ней охотно подпишется большинство ответственных работников регионального уровня. Им совсем не по душе неподконтрольное броуновское движение бизнеса на их территории, их раздражает взяточничество мелкого и среднего чиновничества, и вариант объединения всех в совнархозы представляется разумным. Привлекательно это и для крупного «равноудаленного» регионального бизнеса, он найдет в госкорпорации возможность усиления монопольности своего положения и новые возможности «пиления» бюджета.

Глава 3.

АНТИКОРРУПЦИЯ
3.1. АРСЕНАЛ АНТИКОРРУПЦИИ
Тема, наряду с причинами коррупции, является наиболее обсуждаемой и разработанной. Попробуем сделать обзор и некоторую систематизацию имеющихся подходов в общем виде, сначала безотносительно практики их применения.
Предлагаемые средства борьбы (противодействия, искоренения, минимизации — уже в определениях обнаруживается различия в подходе авторов и степени их оптимизма) варьируют от чисто декларативных до проработанных на уровне нормативных актов, от привычного закручивания гаек до подготовки законопроектов на основе серьезного обобщения мирового опыта.
Первая группа мер очень традиционна для России. Надо, наконец, попросту навести порядок. Самый простой и знакомый мотив: так дальше жить нельзя, давайте что-то делать. А именно: следует добиться «реальной ответственности государственных служащих за нарушение сроков разрешения подведомственных вопросов»; «ориентации их работы на результат, а не на процесс»; и при том «деятельность руководителей государственных органов, оказывающих государственные услуги, должна оцениваться в зависимости от достигнутых результатов» и т.п. Рассуждения такого рода, будучи часто объемны и наукообразны, или напротив, эмоциональны, столь же верны, сколь и бессодержательны. Безусловно, если добиться названных эффектов, это принесет пользу обществу и экономике, точно также как и полезны для уменьшения масштабов коррупции воспитание в людях честности, ответственности и нестяжательства. Еще лучше вспомнить о десяти христианских заповедях, или, для разнообразия, о Четвертой благородной истине, изложенной Буддой. Тематика для бюрократии неопасная, а потому места для таких публикаций не жалеют.
Более конкретный подход: метод кнута и пряника. Кнутом будет всестороннее ужесточение контроля над поведением чиновников по нескольким направлениям. Во-первых, по линии Уголовного кодекса. Перечень имеющихся в нем статей на сегодня описывает возможные правонарушения и преступления, совершаемые чиновником из корыстных побуждений, и предполагает достаточно жесткие наказания, хотя имеются и мнения о необходимости применения более суровых мер (шире применять лишение свободы и увеличивать его сроки, конфисковывать имущество). Практика нередко идет по пути показательных выборочных разоблачений широко освещаемых в СМИ.
Во-вторых, усиление административного контроля за работой чиновников. Здесь имеется в виду скрупулезная регламентация путем разработки должностных регламентов и масштабный контроль над их соблюдением. Логика чисто бюрократическая: больше бумаг (регламенты и отчетность об их исполнении), самой бюрократии (кто-то должен разрабатывать регламенты и контролировать отчетность) и столь приятных проверок нижестоящих чиновников руководством и контрольными органами. Путь, на мой взгляд, порочный, увеличивающий бумагооборот и еще более отрывающий оценку чиновнической работы, производимой по отчетным данным, от реальной картины.
Иное дело — расширение доступности для всех заинтересованных лиц обжалования действий (бездействий) бюрократии. При этом орган, уполномоченный рассматривать подобные обращения, должен находиться вне структуры исполнительной власти. Имеющуюся сегодня возможность обращения в суды часто не срабатывает ввиду сложности процедуры, ее малодоступности для граждан без квалифицированной юридической помощи и перегруженности самих судов. В этой связи интересен зарубежный опыт административных судов и независимых прокурорских расследований.
В-третьих, контроль за доходами, как самого чиновника, так и членов его семьи, запреты на получение доходов вне основной работы, и, самое радикальное — контроль за расходами. К первой части чиновник уже привык. Многие чиновники, как вынужденные быть публичными фигурами, так и простые госслужащие, морщатся, но декларации пишут. Особого эффекта не наблюдается, поскольку объяснить резкий всплеск благосостояния всегда можно доходами родственников и т.п. Контроль за расходами для взяточника потенциально опаснее. Но лишь потенциально. Сегодня чиновник способен легко объяснить несопоставимый с его зарплатой уровень потребления чрезвычайной эффективностью своих родных и близких, как предпринимателей. И с позиций закона он будет неуязвим, хотя всем понятен источник такой бизнес-эффективности. В странах развитых демократий, очень привыкших уважать закон, здесь включатся иные общественные механизмы — независимых расследований и давления общественного мнения через СМИ. Ставшие широко известными факты коррупционных действий, даже если они недостаточны для уголовного преследования, скорее всего, заставят чиновника уйти в отставку самостоятельно или под давлением руководства. Опасения общественного порицания здесь играет роль даже большую, чем угроза уголовных санкций. Именно при таком дополнении контроль доходов и расходов чиновника может иметь существенное значение, одни только правовые, уголовные и дисциплинарные меры не сработают.
Отметим важное обстоятельство. При использовании репрессивных мер к чиновникам неотвратимость санкций неизмеримо важнее их строгости. Выборочные показательные посадки особо зарвавшихся лишь убеждают остальных: брать при определенных условиях можно, важно чувство меры, и, главное — интересы службы не забывать. При всей своей важности репрессивные меры противодействия коррупции искоренить ее не способны. И к тому же имеют существенное следствие — рост средней взятки, что является своеобразной платой за риск взимаемой бюрократией.
Кнут принято дополнять пряником, в роли которого выступает «повышение зарплаты до достойного уровня, обладая которым чиновник не нуждается во взятке», и более того, начинает дорожить должностью и шарахаться от коррупционных предложений. Отчасти это действительно так, зарплата чиновника, безусловно, не должна вынуждать его в отчаянии искать любые варианты получения дохода. Но это не самостоятельная мера искоренения взяток, а скорее профилактическое средство для еще не втянувшейся бюрократической молодежи. Для коррумпированных же чиновников повышение зарплаты не сможет заменить взятку, размеры того и другого не могут стать сопоставимыми, у них лишь поднимется порог чувствительности к размеру взятки.
Столь приятное антикоррупционное средство активно используется. В 2007 году средняя зарплата работников исполнительной власти субъектов федерации составила 25,6 тысячи рублей, при средней по России в 13,5 тысячи рублей, показав рост за год 24,1 процента, в 2009 году — уже 35 тысяч. И это не предел. Высказываются мнения о том, что денежное содержание государственных служащих должно соотноситься на рынке труда с заработной платой работников соответствующей специальности и квалификации негосударственного (коммерческого) сектора экономики. Это достойный вклад российских авторов в мировую копилку средств борьбы с коррупцией; во всех рыночных странах картина обратная. Отметим, что по оценкам многих авторов, размер средней чиновничьей зарплаты коррелирует со средним размером взятки при всей условности этого показателя. Оно и понятно, чем выше официальные доходу, тем выше порог чувствительности к неофициальным подношениям. Во все времена зарплата чиновника не ограничивалась окладом. В царское время выплачивались столовые и квартирные, а также персональные надбавки, устанавливаемые начальством; в советское — премии, тринадцатые зарплаты, выплаты к отпуску до трех окладов, доплаты за совмещение должностей и общественную нагрузку, сейчас — за выслугу лет, квалификационный разряд, за работу с гостайной, премии в размере нескольких окладов. В итоге оклад составлял 20-60 процентов реального заработка. Переменная и персональная часть дохода делает чиновника более лояльным системе.
Повышение зарплат нередко увязывают с «резким количественным сокращением управленческого аппарата, особенно с параллельными функциями». На первый взгляд мера для совокупного чиновника болезненная, увольнять кого-либо, перестраивать функции, менять бумагопоток хлопотно и неприятно. Но при правильной постановке дела, непосредственно организуя процесс, бюрократия может оказаться в выигрыше. Если сократить пенсионеров, незанятые вакансии, плохо вписывающихся в систему работников, то, с точки зрения номенклатуры, такая «прополка» — действо вполне полезное. На первом этапе число чиновников снижается, но впоследствии структурные изменения и меры по усилению контроля и ответственности позволят вернуть аппаратную мощь с привесом. Единственный способ избежать такого эффекта — не доверять реформирование бюрократии ей самой.
Совершенствование системы кадрового отбора. Принцип понятен: в чиновники должны попадать достойные люди. В настоящее время конкурсная система отбора кадров существует для старших, ведущих и главных групп государственных должностей категории В. Муниципальные чиновники находятся за рамками перечня, также как и работники региональных подразделений федеральных служб. Проявляя инициативу, ряд муниципальных структур также рапортует о введении конкурсных процедур отбора. Это ничто иное, как обычная бюрократическая игра в бумажки, ее расширение даст только иллюзию напряженной работы. Результат бюрократических конкурсов легко дирижируем, чужого на хорошее место не пустят. Более существенным будет сделать информацию о вакансиях и назначениях общедоступной в Интернете, и реагировать на критические публикации в прессе хотя бы на уровне советского периода.
Старое советское средство — ротация, которая осуществляется путем перевода служащих с одной должности на другую в пределах одного государственного органа, либо перевода из одного государственного органа в другой — как на федеральном, так и на региональном уровне. Считается, регулярная передвижка руководителей с места на место не позволяет им «присиживаться», т.е. обрастать коррупционным окружением. Действительно, новому руководителю требуется время для того, чтобы освоиться, и, перестав осторожничать, замкнуть на себя сложившиеся взяткопотоки. Но взяткопотоки при смене руководства отнюдь не иссякнут, они могут изменить свое русло, если в организации имеется влиятельное второе лицо, либо сразу прийти к новому руководству. Помимо этого, действует общее бюрократическое правило: при слабом руководстве (а новый руководитель неизбежно некоторое время является таковым) взяткопоток распыляется и вынужденно становится более полноводным. Даже последующая консолидация власти новым руководителем не всегда способна вернуть взяткопоток в прежние рамки, число взяткополучателей может остаться расширенным. Оценивая ротацию, вспомним и о неизбежном следствии смены руководства — периоде малокомпетентности и неэффективности руководства, по продолжительности совпадающем с продолжительностью периода замыкании на себя взяткопотоков.
Ротация настолько активно использовалась в советское время, что даже отразилась в фольклоре: не меняйте нам председателя колхоза, он хоть и ворует, но дом себе уже построил; если посадите нового — он начнет со строительства дома. В Китае и сегодня ротация считается одним из основных антикоррупционных методов. Внимательно посмотрев, можно обнаружить: она здесь не столько антикоррупционный рычаг, сколько средство недопущения появления сильных региональных или функциональных руководителей, малоприемлемых для высшей номенклатуры авторитарного государства.
Вторая обсуждаемая группа мер — совершенствование законодательства с целью сужения перечня возможных решений чиновника, максимальное сокращение (по крайней мере, на низовом уровне) объема управленческих решений, зависящих от усмотрения государственного служащего, ограничение его компетенции формализованными и четко регулируемыми «регистрационными» функциями. Предполагается повсеместная разработка регламентов действий чиновника применимых к разным ситуациям. Попробуем изобразить это схематично. Чиновник никогда полностью не свободен в своих решениях, его действия всегда определяются: вопервых, нормативной базой, во-вторых, входящими документами, долженствующими описать ситуацию, и, наконец, в-третьих, его собственным пониманием проблемы. Именно в третьей части заложена коррупционная составляющая, именно возможная свобода действий чиновника считается источником коррупции. Если стартовые доли трех факторов составляют соответственно 40, 30, и 30 процентов, то снижение доли третьего фактора, к примеру, до 10 — есть путь сокращения взяткополя. Изъятые у чиновника 20 процентов свободы действий заменяются регламентом, или, проще говоря, жестким алгоритмом действий, описывающим критерии принятия решения. Вполне возможно, первоначально взяткополе у вновь зарегламентированного чиновника сузится.
Но, одновременно потребуется и более подробное описание ситуации, которое для уверенности чиновника в правильности своих действий (и возможной проверки этой правильности) должно быть документальным. Количество справок, потребных для обращения к чиновнику возрастает, как и число предназначенных для него инструкций. Настораживает уже это. И возникают два вопроса. Насколько достоверно справки описывают ситуацию и насколько оптимально построен алгоритм (регламент). Они будут отнюдь не божественного происхождения, их авторами окажутся другие чиновники. Не веря в честность и профессионализм одного чиновника, предполагается переложить ответственность на других, подготавливающих входящие справки и регламент. По всей логике их действия также следует зарегламентировать.
Процесс будет раскручиваться по расширяющейся спирали, число чиновников и регламентов неумолимо расти. Если исходить из постоянной величины их честности и компетенции (а она будет убывать), мера общей необоснованности решений будет расти, со временем регламентация станет таковой, что чиновник вообще не захочет принимать какие-либо решения. Кроме тех, где увидит свой интерес, т.е.
взяткой придется платить за его абсолютно законную резолюцию.
Будут и иные негативные побочные эффекты. Становясь максимально формализованной, деятельность бюрократии, еще более оторвется от управления реальными процессами. Снизится скорость принятия решений, возрастает бумагооборот и связанные с ним издержки, качество управленческих решений уменьшается по мере увеличения числа вовлеченных лиц и снижения их персональной ответственности. Яркий пример — реализация ФЗ-94.
Отметим, усиление регламентации есть вполне европейское средство, по-научному оно называется уменьшение дискреционных полномочий чиновника. Но, копируя европейский опыт, не следует забывать, что чиновник там другой, он существует в среде развитого гражданского общества и независимой судебной системы. Вне такой среды увлекаться чиновничьим нормотворчеством не стоит. Более того, и в Европе нет единства относительно благостности усиления чиновничьей регламентации. В некоторых странах, в особенности в Великобритании, этот подход вызывает резкую критику, а обособленное положение Соединенного королевства внутри ЕС связано именно с нежеланием следовать придуманными брюссельскими бюрократами нормам.
Сходное антикоррупционное средство — кодексы поведения чиновников, имеющиеся в большинстве стран, как правило, в ранге закона. Различаются лишь компактностью. Самый короткий — грузинский образца 1990-х годов. «Будь беспристрастным. Соблюдай права и свободы человека. Будь профессиональным. Будь открытым. Соблюдай конфиденциальность. Будь доступным. Будь тактичным. Поддерживай гласность. Будь ответственным. Будь действенным. Будь политически нейтральным. Будь честным. Будь принципиальным. Будь благожелательным. Будь совестливым. Будь авторитетным. Будь инициативным. Будь заслуживающим доверия. Будь объективным. Будь достойным даже после отставки». (Цит. по Власть, № 32, 2002 г., с.29).
Самый многословный и подробный — кодекс Евросоюза. Каждый шаг тамошних бюрократов обстоятельно регламентирован, все очень серьезно: указывая, как вести себя с общественностью, чиновнику сначала разъясняют, что такое общественность (все физические и юридические лица) затем указывают, как контактировать: «необходимо вести себя вежливо, дружелюбно, стараться быть полезным… Отвечать следует быстро, по существу, вежливо и ясно». Очень важный документ. Очень полезный для самих чиновников, которые его составляют и контролируют исполнение. Однако и опасный: если вовремя не заметил нарушений со стороны подчиненных, значит, причастен сам, могут наказать. Но есть и рациональный смысл. Стараясь подробно расписать возможные прегрешения, кодекс усиливает дисциплинарную ответственность чиновника. Во многом повторение советской дури. При получении подарка, почетного звания, награды, услуги чиновник должен иметь на то письменное разрешение руководства.
И это хорошо (не вредно), когда регламентация расписывает подобные безусловные вещи. А если она вторгается в конкретные частные вопросы, то неизбежны ошибки в регламентах (вследствие невозможности полного учета всех ситуаций) и огромная работа по составлению и контролю. Бюрократия сама себе придумывает работу.
Сегодняшний чиновник и без того поставлен в достаточно узкие рамки. Документов, регламентирующих его деятельность более чем достаточно, из опасений последствий регулярных проверок он и так старается избегать самостоятельного принятия решения даже в стандартных ситуациях. Проявления этого — знакомые всем отсылки по инстанциям, требования всевозможных справок, затягивание решения вопросов, любовь к всевозможным совещаниям. Усиление регламентации, таким образом, ни в коей мере не является новым средством, это старый бюрократический принцип распыления ответственности.
Прямо противоположны либеральные подходы в противодействии коррупции. Исходя из необходимости минимизации всякого государственного вмешательства в экономику как вредоносного, немногочисленные сегодня либералы считают это и средством сокращения коррупции. Имеется в виду резкое сокращение прав чиновников по «регулированию» экономики и других сфер жизни, и соответственно повышение независимости бизнеса и граждан, сокращение запретительной нормативной базы; последовательное проведение в жизнь принципа «разрешено все, что прямо не запрещено законом», поскольку, чем больше запретов, тем больше возможностей обойти их с помощью взятки.
В этих целях необходима масштабная ревизия действующих законов и иных правовых актов на предмет выявления ненужных ограничений и избыточных государственных функций, сокращение сфер полномочий и деятельности совокупного чиновника. Ряд государственных функций при этом требуют полного прекращения, осуществление части других следует передать в частный сектор.
Последнее по-научному называется реструктуризацией принципалагентских отношений, лежащих в основе бюрократических структур. Имеется в виду сокращение сферы полномочий бюрократии путем, во-первых, контрактации (передачи той или иной государственной функции частной фирме с сохранением конечной ответственности за государством), и, во-вторых, приватизации функций, т.е. передаче частному сектору как полномочий, так и конечной ответственности за оказание услуги. Предполагается, что сокращение сферы контакта граждан и чиновников уже сокращает коррупцию.
Схема будет вполне удачной при одном условии. Рынок передаваемых в частных сектор государственных услуг должен стать конкурентным, для чего допуск туда потенциальных участников необходимо сделать максимально свободным. Возьмем пример из знакомой всем сферы. Сегодня регистрация автотранспорта осуществляется государственными МРЭО. Услуга достаточно дорогостоящая, но при том дефицитная, существующих точек недостаточно, отсюда очереди, потери времени и возможность быть обслуженным без нее, но по повышенному неофициальному тарифу. ГИБДД объективно не заинтересована в расширении числа МРЭО и ликвидации очередей, дефицитность услуги искусственна, она исчезнет через полгода, если осуществить контрактацию и пустить на рынок частный бизнес.
Объективно никаких нерешаемых проблем тут нет. Например, осуществленная в 1990 годах приватизация нотариальных функций, гораздо более сложных по содержанию, убедительно указывает на это. Препятствие только в нежелании ГИБДД отдавать часть своих полномочий. Более того, неустанно борющейся за снижение аварийности инспекции не дают покоя частные автошколы, решившие в недавнем прошлом проблему доступности подготовки водителей, ей явно более по душе советская схема монополизации услуги полугосударственным обществом автолюбителей. Вся ответственность за качество подготовки водителей почему-то возлагается именно на автошколы, в то время как прием экзаменов и выдачу прав осуществляет ГИБДД. Именно она, а не автошколы имеет возможность выдачи прав за взятки, в чем была неоднократно замечена. Сумей ГИБДД убрать в обучении водителей конкурентный рынок и заменить его несколькими аффилированными структурами, сотрудникам инспекции станет комфортнее и сытнее.
Такое сопротивление совокупного чиновника передаче полномочий в негосударственный сектор встречается повсеместно. Вспомним неоднократные отсрочки вступления в силу поправок к Закону о лицензировании, сокращающие сферу непосредственно государственных полномочий и пр. Все сколько-нибудь значимые действия в сторону сокращения сферы ведения совокупного чиновника встречают ожесточенное сопротивление. Бюрократия активно действует как на стадии принятия законов, внося поправки, меняющие их суть порой до неузнаваемости, так и на стадии применения, формируя аналогичного содержания подзаконные нормативные акты. Именно это указывает на действенность сужения полномочий чиновничества как антикоррупционного средства. Это ощущается бюрократией на подсознательном уровне, она беспокоится здесь отнюдь не о сужении взяткополя для какой-либо своей группы, а видит опасность размывания монопольности и всеобщности своей власти. Преодоление сопротивления требует сильного и устойчивого политического импульса.
Либеральный подход применим и к другой сфере чиновничьей активности — выборочной поддержке малого и среднего бизнеса. Она может состоять в передаче отдельным предпринимателям производственных факторов по ценам более дешевым, чем сложившиеся среднерыночные, и предоставлении персональных преференций. Это, как правило, льготные условия аренды, возмещение процентов по кредиту, смягченный налоговый режим. Программы такой поддержки особенно любимы региональными властями. Осуществляемые под лозунгом содействия развитию предпринимательства они неэффективны в принципе, т.к. ориентированы на распределение среди избранного круга очень небольших ресурсов. При этом по-государственному мыслящий чиновник не способен определить к поддержке действительно потенциально эффективный проект, поскольку обязан руководствоваться поддающимися формализации и отчетности критериям. Прибегать к помощи объединений предпринимателей, являющихся, как правило, чьим-либо средством доминирования на рынке, также не имеет смысла. Здесь отбор будет производиться по принципу «свой-чужой». Известно, что в развитых странах необходимая экономике поддержка новаций производится через рыночные венчурные фонды.
В России же такое распределение льгот бизнесу является для чиновника, во-первых, любимым делом по взращиванию взяткополя; во-вторых, формой поддержки дружественного бизнеса. Цена дешевого ресурса при том подтягивается взяткой к обычной цене. Чиновникам, желающим помогать мелкому и среднему бизнесу, надо рекомендовать просто не мешать ему.
В своем общем виде: чем меньше чиновничьей активности, тем меньше коррупции. Либеральный подход прост и убедителен, высказывания либерального толка встречаются порой как у представителей высшей номенклатуры, никак не замеченных в либерализме, так и у политического руководства страны, не имея, к сожалению, действенных последствий.
С начала 2000-х годов надежды на сокращение коррупции стали связываться и с развитием информационных технологий, с осуществлением проекта «электронная Россия». Пять-шесть лет назад оптимисты предполагали, что оно приведет к постепенному сокращении непосредственных контактов граждан и предпринимателей с бюрократией: «со временем, не выходя из дома, и не общаясь с чиновниками, можно будет получать справки, свидетельства, выписки, многие разрешения и даже лицензии (а, получив — отсылать по месту требования), подавать налоговые декларации, делать запросы и многое другое».
Действительность 2010 года во многом уже превосходит эти ожидания. Проект «электронная Россия» теперь называется «электронное правительство». Посредством его, через Интернет становится возможным действительно многое: сдать налоговую отчетность, записаться в очередь на получение загранпаспорта, на прием к врачу, на регистрацию автотранспорта, получить сведения о долгах по налогам и штрафам и оплатить их.
Бесспорно, это и приятно, и антикоррупциогенно. И, более того, реализация проекта во многом способна изменить сам характер чиновничьей работы. Наличие электронной базы данных и телекоммуникации должны не просто сократить общение с чиновником, но и вообще избавить граждан от необходимости получения большинства справок в бумажном (и электронном) варианте. Поэтому, развивая концепцию «электронного правительства» следовало нацелиться не на обмен одной справки на другую посредством телекоммуникаций, а выдачу справки или иного документа по результатам обращения САМОГО чиновника к базе данных. Нечто подобное предполагает принятый летом 2010 года Госдумой в трех чтениях закон «Об организации предоставления госуслуг». Закон во многом революционный, он лишает чиновника возможности требовать справки, если они уже представлялись гражданами в госорганы. Если гражданин предоставлял справку с места работы в налоговую, то ФМС не должна ее требовать с него, а должна сама обратиться к коллегам. Остается подождать, смогут ли российские бюрократы столь радикально перестроиться, или сумеют переварить и «электронное правительство». Касательно справки с места работы напрашивается простое решение: установить срок действия справка в 5 (или даже 30) дней.
Но даже при успешном запуске проекта коррупционные возможности отнюдь не сходят на нет. Записаться в очередь на регистрацию автотранспорта еще не значит произвести ее в беспроблемном режиме. Основные предполагаемые здесь действия не могут произойти виртуально, контакт гражданина с инспектором ГИБДД неизбежен. Даже, придя в назначенное время, можно обнаружить закрытое окно, очередь, в ваших документах могут обнаружиться неведомые вам ранее проблемы, а сам автомобиль потребовать экспертизы. Аналогично выглядит ситуация и со всеми иными дарованными Интернетом удобствами: свести их на нет при правильной постановке бюрократической процедуры несложно.
Потенциальное значение Интернета как антикоррупционного средства не только здесь. Это и формируемая им большая возможность открытости, свободы доступа к информации о деятельности бюрократии являющимся важнейшим элементом гражданского контроля за ней.
Научно-технический прогресс сам по себе нейтрален к взяткоемкости. В зависимости от преобладающих общественных тенденций он может как увеличивать, так и уменьшать коррупцию. Если бюрократия господствует в обществе, то и технические инновации она ставит себе на службу. Широко известный благодаря президенту Медведеву способ обмануть компьютер: написание русские слова с использованием латинских букв сбивает системы поиска, поскольку одинаково выглядящие для человеческого глаза символы не являются таковыми для компьютера. Другой простой пример: оснащение сотрудников ГИБДД фиксирующими нарушения ПДД электронными приборами обрекло нарушителя платить большие взятки. По словам инспекторов, теперь требуется стереть нарушение не только из памяти самого сотрудника, но и из памяти прибора, что требует дополнительной оплаты – доли обслуживающего прибор компьютерщика. На примере европейских стран можно свидетельствовать и обратное: если же общество контролирует бюрократию, то и технический прогресс становится инструментом повышении открытости общества и антикоррупционным фактором.
Большое место в литературе занимает обобщение зарубежного опыта противодействия коррупции. Остановимся сначала на характеристике двух концептуальных подходов к теме. Это, во-первых, ужесточение контроля над поведением чиновников, во-вторых, использование механизмов изменения стимулов бюрократического труда. Часто их именуют стратегиями реформирования бюрократии, «рационализацией бюрократии» и «новым государственным управлением». При том, считается, что достижение определенных результатов от применения первой стратегии открывает возможность использования второй, относительно жесткое наведение порядка позволяет применять мягкие стимулирующие подходы.
Суть первой стратегии проста и не требует комментариев, вторая для российской действительности необычна. Она считается одной из самых заметных инноваций в теории государственного управления. Как концепция она появилась в США, масштабно использована на практике в Новой Зеландии. Предполагает отход от централизации, жесткой властной вертикали, мощной системы контроля и регламентации действий бюрократии, сметной системы бюджетного финансирования. Описывается в непривычных категориях: вместо не очень понятных, хотя знакомых, «общественных и государственных интересов» — более поддающиеся оценке «результаты, которые ценят граждане», а работа бюрократии должна обеспечить «оказание качественных услуг клиентам». Как будто, речь не о слугах государевых, а о парикмахерах каких-то.
Одно из ключевых понятий нового государственного управления — децентрализация, на смену ей должна придти лояльность обществу и гражданам вышколенного веками гражданского контроля чиновника, привычка его — наемного менеджера — добросовестно работать на нанимателя, которым является налогоплательщик. Труд такого чиновника действительно вредно регламентировать, ведь его инициатива направлена не на получение взяток и самоутверждение через столь приятное властвование, а на лучшее служение гражданам. Такому можно доверить и самостоятельное расходование бюджетных средств, не опасаясь, что он их разворует. А если кто-то и где-то, что называется, честно жить не хочет, то институты общественного контроля доминирующие над чиновником быстро поставят его на незавидное место.
Имеется ли такой чиновник в массовом количестве в развитых демократиях судить трудно, но в России уж точно такие экземпляры можно считать уникальными. Это обстоятельство не могло не наложить отпечаток на обсуждение в литературе вопроса применения для РФ стратегии нового государственного управления. Российские авторы дружно признают: преобразования первого этапа у нас не завершены, бюрократию в стране никак нельзя считать «рационализированной», однако расходятся в оценке необходимости строго последовательного использования двух стратегий. «Нужно ли тратить все силы на рационализацию бюрократии и лишь потом, спустя неопределенное время, переходить к стратегии «нового государственного управления»? Нет ли риска безнадежно отстать при этом? А может быть, махнув рукой, сразу ринуться претворять в жизнь вторую стратегию, минуя фазу построения рациональной бюрократии? Но тогда велика вероятность не получить ничего, провалив реформу».
Рассуждения подобного рода часто чисто умозрительны, носят методологический характер. Но отнюдь не всегда. Самой бюрократии гораздо приятнее не меры по рационализации, а именно идеи должного стимулирования чиновнического труда. У нее нет сомнений: она готова к этому. Отсюда явно заказной синтетический подход: не терять время, перестать вечно догонять, совместить две реформы. А их проведение осуществить силами самой бюрократии.
Одной из основных тем второго плана выступает законодательное регулирование конфликта интересов. Смысл его в недопустимости пересечения личных материальных интересов чиновника и его служебной деятельности. Механизмы контроля за этим достаточно отработаны. Они включают запреты на участие в бизнесе, распространяемые и на родственников, ограничения по возможностям получения доходов вне основной работы, регулярное декларирование имущества и доходов, строгую регламентацию на получение подарков и иных неденежных выгод. Прописанные в законах меры предполагают масштабные механизмы контроля. Чиновник обязан сообщать руководству обо всех открывающихся непосредственно ему незаконных соблазнах, обязан доносить на коллег, несет ответственность за недоносительство, и, кроме того, находится под контролем общественности и СМИ, не упускающих случая раздуть скандал по малейшему поводу. Стань чиновник героем скандала — его ждет как минимум добровольная отставка и возможная перспектива судебного преследования.
Описываемые в литературе случаи с российских позиций весьма курьезны. Члена британского кабинета министров Дэвида Бланкетта вынудили уйти в отставку дважды. Первый раз это случилось в 2004 году, когда он, занимая пост министра внутренних дел, помог продлить вид на жительство филиппинской служанке своей бывшей любовницы. Расследование не выявило в его действиях ничего противозаконного, непреодолимых препятствий для желаемого не было, министр позвонил и попросил только ускорить прохождение документа. Не установлено было и никакой личной заинтересованности Дэвида Бланкетта, человек просто хотел помочь, не более. Итог — отставка. Впоследствии общественное мнение смягчилось к слепому от рождения, выросшему в бедности и достигшему общественных высот только своим упорством чиновнику. Он вновь получил пост министра, на этот раз труда и пенсионного обеспечения. Но уже через год общественность нашла конфликт интересов. Оказалось, что за несколько месяцев до назначения министр купил на 15 тысяч фунтов стерлингов акции частной компании. Компанию заподозрили в том, что она может предложить свои услуги министерству труда. И хотя такого не произошло, а Дэвид Бланкетт, заступая на пост, передал акции в траст, чиновник был вынужден из-за скандала, не имевшего юридического содержания, с позором уйти в отставку. (Власть, № 44, 2008, с 54-55).
В условиях такого победного шествия антикоррупции ее активистам в развитых демократиях остается бороться и упреждать только малые намеки на возможный конфликт интересов. На сегодня в западной литературе выделяют два коррупциогенных сюжета. Это, во-первых, американская практика «вращающейся двери», состоящая в переходе чиновников каждые несколько лет с госслужбы в бизнес и обратно. Вовторых, японская и французская практика, при которой, достигнув определенного ранга на государственной службе, чиновник уходит в бизнес («эффект шлепанцев»). Имеется в виду, что уходящий в бизнес чиновник, помимо полученных знаний и навыков, «уносит в бизнес информацию, необходимую коммерческим организациям для обеспечения конкурентного преимущества».
Образные, на американский манер названия явно нравятся некоторым авторам, и они видят большую беду в отсутствии в российском законодательстве ограничений подобных эффектов. Действительно, для развитых демократий, где вопрос об ограничении коммерческой деятельности действующих чиновников в основном снят, «вращающаяся дверь» и «шлепанцы» могут считаться существенным фактором коррупции. В российской же действительности чиновнику вполне комфортно заниматься бизнесом на своем рабочем месте непосредственно, или, если он совестлив и осторожен, то руками друзей и близких. Актуальным поэтому является последовательное законодательное ограничение личного и семейного бизнеса чиновников и запуск механизмов общественного контроля над явными конфликтами интересов.
Другая существенная тема — минимизация конфликта управленческих функций. Функции исполнительной власти делятся на правоустанавливающие, правоприменительные и функции оказания услуг. Смысл возможного конфликта состоит в том, что государственный орган, устанавливающий правила деятельности в определенной области, имея одновременно полномочия их применения в конкретных ситуациях и контроля за исполнением, сталкивается с соблазном устанавливать правила, исходя из критериев максимизации собственных властных полномочий и расширения взяткополя. Теоретически возможна ситуация «вымогательства ренты», или шантажа предпринимателей угрозой введения неудобных для них правил. Иными словами, применительно лишь к исполнительной власти воспроизводится идея разделения властей: тот, кто устанавливает правила не должен контролировать их исполнение.
Закрепление потенциально конфликтующих функций за разными, не входящими в вертикальные структуры органами призвано пресечь возможный произвол чиновников и факты коррупции. Поэтому федеральные органы исполнительной власти следует разделить на три группы: правомочные издавать нормативно-правовые акты министерства, занятые контролем и надзором агентства, и службы, оказывающие «услуги» в определенных сферах и управляющие отдельными государственными объектами, а координацию между ними осуществлять на самом верху, на уровне правительства.
В развитых демократиях реализация таких мер способствовала повышению эффективности работы госаппарата и еще большей минимизации коррупции. Но меры эти явились там опять-таки инструментами доводки и шлифовки, применялись к другой точке старта преобразований бюрократии и в иных социально-политических условиях. Правоустановители получают там достаточные сигналы обратной связи от субъекта регулирования по каналам гражданского общества и через СМИ. В российских условиях эти каналы работают в недостаточной мере. Отдаленный от субъекта регулирования правоустановитель попросту теряет адекватную связь с ним, поступаемая от контрольных органов на самый верх информация искажена и специфична. Надзорные органы, заинтересованные в ужесточении нормативной базы соответствующим образом подают и информацию, причем не своему родному министерству, а через вышестоящие институты, благодаря чему возможности лоббирования возрастают. К правоустановителю она приходит нередко уже в виде директивы сверху об ужесточении. Нормативно-правовое поле становится все более запретительным, а правила все более строгими и всеохватывающими. Правоприменители, не имея возможности реально распространить возросшую степень контроля на всех подопечных, будут обоснованно требовать расширения штатов и иных ресурсов. Увлеченно обрабатывая отдельных субъектов, они дадут остальным возможность игнорировать строгость правовых норм. Взяткополе расширится и станет более урожайным, управляемость процессов снизится, численность и мера власти чиновничества возрастет.
Применительно ко всем известной Госавтоинспекции разделение функций несколько лет назад выразилось в образовании Государственной инспекции по безопасности дорожного движения (ГИБДД) и Дорожно-патрульной службы (ДПС). Никаких позитивных перемен для участников дорожного движения не произошло, аварийность, смертность и взяточничество на дорогах только выросли. Тому, кто не знаком с передовыми либеральными идеями смысл произошедшего дробления оказался непонятен, более того, его попросту мало кто заметил. Непонимание факта и смысла разделения продемонстрировал и даже тогдашний президент Владимир Путин, публично поинтересовавшийся у главного дорожного милиционера страны о цели переименования (а не разделения структур и функций).
ГИБДД моментально была переименована в ГИБДД-ГАИ. И инспекция, и служба, забыв о разделении конфликтующих функций, стали дружно лоббировать расширение своих репрессивных возможностей, численности и технической оснащенности, проявив тем самым здоровые бюрократические инстинкты. Все пожелания ГИБДД были осуществлены поэтапно в 2006-2008 годах. Выросшие в разы штрафы за нарушение правил дорожного движения, расширение сферы лишения прав и появление в числе санкций административного ареста, а также изменения процедуры уплаты штрафа анонсировались как меры, способные привести к снижению аварийности и смертности на дорогах, и одновременно уменьшению взяточничества. Изменения действительно произошли — относительно законопослушные водители стали еще более законопослушными, но аварийность и смертность остались на прежнем уровне. Иной стала коррупционная мотивация рядовых инспекторов. Ранее они были нацелены на сбор взяток по 50-100 рублей со всех не вызывающих подозрений нарушителей. Теперь в случае «недорогого» нарушения денег не берут, составляют протокол. Платная снисходительность может быть проявлена к водителям, совершившим действия, наказанием за которое будет лишение прав или штраф в тысячу и более рублей. Мелких взяток теперь почти не берут, отступные от вменяемого водителя с легким запахом алкоголя начинаются с нескольких тысяч, пересечение двойной сплошной линии — с тысячи. Количество взяток стало меньше, средний размер резко вырос, суммарный урожай увеличился. Инспекторам стало безопаснее, улучшились показатели их работы — количество протоколов.
К реальному улучшению ситуации на дорогах все это, однако почти не имеет отношения. Вероятное отсутствие положительных последствий репрессивных новшеств побудит ГИБДД к новому витку ужесточения и расширения санкций. Пример четко показывает: обладающая монополией на власть бюрократия способна переваривать все аппаратные реорганизации и извлекать из них пользу.
Большие надежды возлагаются рядом авторов и на ратификацию Государственной Думой в феврале-июле 2006 года Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности против коррупции. Присоединение к таким не являющимися «очередным набором правильных слов, вполне алгоритмичным документам» «обязывает нашу страну внести в свое законодательство ряд важных изменений. Уже со следующего года чиновники начнут декларировать доходы и имущество — свое, родных и близких. Кого отнести к таковым — вокруг этого вопроса предстоят битвы в Госдуме и за кулисами, но сильно отклониться от буквы конвенций будет невозможно. Страны-подписанты взяли на себя обязательства расследовать все случаи необъяснимого обогащения на своей территории (независимо от гражданства подозреваемого), выдавать коррупционеров, конфисковывать и возвращать украденное в страну происхождения, противодействовать отмыванию денег и так далее. Предстоит заключить ряд дополнительных двусторонних соглашений по процедурам, по техническому обеспечению, по взаимному признанию судебных решений, по возврату активов, по мониторингу выполнения конвенций. Опыт показывает, что въедливая и упорная международная бюрократия, действуя планомерно путем
«эмпирического наползания на проблему», почти всегда добивается своего. Украденное скоро станет почти невозможно спрятать и достаточно трудно с толком потратить. Этому будет способствовать и переход на «карточные» деньги. В относительно близком будущем крупная коррупция начнет съеживаться, а с ней и административный рынок — сперва верхушечный, затем низовой. Уже не одна страна прошла этот путь».
Такие светлые перспективы в 2007 году рисовал Леонид Трошин под впечатлением личного участия в Конференции ООН против коррупции 10–14 декабря 2006 года в Иордании. (См.: Трошин Л. Л., Горянин А. Б. Всемирный крестовый поход против коррупции объявлен [http://anticorr.ru/news/news1736.html]).
Соглашаясь со всей позитивностью приведения российского законодательства под передовые международные стандарты и введения в него крайне неудобных для коррупционеров статей и требований, важно помнить, что стандарты эти сформировались и явились действенными в иной общественно-политической среде. Упование на некую новую бюрократию, если имеется в виду своя, российская, которая появится лишь в результате изменений в нормативной базе, и почему-то вдруг лишенной пороков старой, за несколько лет выкорчует коррупцию, по меньшей мере, утопичны. Еще труднее представить масштабную антикоррупционную деятельность в суверенно-демократической России функционеров международных организаций. Их сюда не пустят.
Введение жестких ограничений международного образца применяемые вне социально-политической среды сформировавшей их, будет иметь два вида вполне привычных последствия. Во-первых, коррупция в большей мере отойдет в тень с некоторым ростом числа возбужденных уголовных дел, во-вторых, еще более расширится коррупция в контрольных и правоохранительных органах с возможным выстраиванием коррупционных сетей. И то, и другое будет иметь следствием рост взяткоемкости общественного продукта.
Предшествующее рассмотрение вопроса показывает, что уменьшить коррупцию одними только законодательными мерами, переиграть совокупного чиновника на поле правового регулирования, сложно. Это его поле, где он четко ориентируется: что для него опасно, а что нет. И не только по сиюминутным корыстным мотивам. Законодательные инициативы, несущие реальную угрозу монопольности властвования бюрократии, воспринимаются ею как покушение на сами основы ее стабильного и комфортного существования и, что в глазах чиновничества то же самое, основы государственности. Такие законопроекты имеют мало шансов на принятие в первоначально заявленном виде, они наверняка будут утоплены в дополнениях и улучшениях и изменены до неузнаваемости, до приемлемого для бюрократии варианта. Если же усилиями высшей номенклатуры что-либо умаляющее монопольность власти обретет силу закона, то чиновник всегда сумеет в развитие закона придумать дополнительные нормативные акты и процедуры, вроде как развивающие, а на самом деле сводящие на нет первоначальную идею.
Вывернув все наизнанку, он грамотно обложится бумажками, подтверждающими родственными по духу проверяющим чиновникам правильность его действий. Поэтому все попытки свести антикоррупционные начинания только лишь к реформам административной сферы, пусть даже столь существенным, как вопросы пересмотра структуры госучреждений, функций государственной службы, служебной этики и систем поощрения и кадрового отбора, упреждения конфликтов интересов и пр., есть полумеры, уводящие от сути проблемы.
Рассмотрим проблему противодействия коррупции именно с этой точки зрения, не как правовую, а институциональную. Всякая общественная инициатива должна иметь своего заинтересованного субъекта. Для антикоррупции таковыми могут быть:
Высшая номенклатура. Ее интересы в уменьшении низовой коррупции очевидны, активность, реализуемая через бюрократию известна. Противодействие номенклатуры достаточно масштабно, но очень не последовательно. Непосредственно сама реализовывать антикоррупционный импульс она не способна, здесь по-прежнему требуется массовый субъект. В качестве такого приводного ремня с известным результатом номенклатура использует бюрократию.
Как ни странно, еще один субъект возможного противодействия — сами чиновники, или несистемная часть бюрократии. Соперничество, подсиживание друг друга, зависть вполне могут быть побудительным мотивом стучать друг на друга. Использование этого в антикоррупционных целях требует, чтобы было, кому стучать, чтобы это было безопасно, а также наличия механизмов отсечения клеветнической информации и использования правдивых сведений. В рамках обычных административно-уголовных процедур последнее весьма затруднительно, поскольку информация редко будет иметь характер юридически безупречных доказательств. Лучше сформировать общественные организации, объединяющие активистов антикоррупции. Желающие принимать, сортировать, обнародовать грязную информацию о коллегах найдутся наверняка, надо только дать им возможность развернуться и прислушиваться к их словам.
При всем своем неизбежном советско-профсоюзно-партийном идиотизме такие общественные структуры при минимальной поддержке способны дать антикоррупционный эффект. В их арсенале не должно быть никаких административных средств, только меры общественного воздействия, предание гласности случаев взяточничества. Пусть собирают данные для следственных и административных органов и вывешивают фото взяточников на доску позора. Если общественники первоначально немного перестараются — это совсем неплохо. Антикоррупционная польза от них появится тогда, когда их станут бояться. От явных переборов следует удерживать средствами судебной защиты личности от клеветы.
Отчасти предполагаемые эффекты можно наблюдать и сегодня, если сравнить отношение чиновников к бюджетным и внебюджетным деньгам. Оно очень разное. Вычленить взятку из цены товара, приобретаемого за бюджетные средства, для чиновника святое дело, и никто из подчиненных его особо не осудит. А вот с внебюджетными средствами ситуация иная. Воспринимаются они бюрократией как свои «кровные», «честно заработанные», расходование их будет происходить под внимательным и совсем неравнодушным контролем. И даже сегодня осуществляющий закупки чиновник много раз подумает, прежде чем позволить взятке поселиться в цене товара.
Но бюрократия как субъект антикоррупции весьма ограничена своей сутью, ее действия могут быть лишь эпизодичны, в то время как на расширенное воспроизводство монопольности своей власти она запрограммирована.
Предприниматели и их объединения. Расширение среды мелкого и среднего предпринимательства также нередко записывается в число факторов способствующих снижению коррупции. На первый взгляд, верно, увеличение числа независимых собственников есть фактор формирования гражданского общества и ограничения всесилия бюрократии. Но только на первый. В российской действительности «использование коррупции и нарушения законов самими предпринимателями» выступают для них «способом индивидуального приспособления». Причем, последние настолько привыкли решать возникающие по ходу работы проблемы через взятки, что о других вариантах и не задумываются. Поэтому в имеющихся в стране социальнополитических условиях рост малого и среднего бизнеса будет, прежде всего, расширять взяткополе.
В ситуации затруднений в отстаивании своих прав отдельными предпринимателями, их ассоциации также оказываются неспособными это сделать. Ассоциации бизнеса в регионах включают довольно много членов, нередко один и тот же предприниматель является членом не одной, а одновременно нескольких ассоциаций бизнеса. Но эти структуры подчас оказываются неспособными выработать общие позиции по проблемам развития бизнеса, обеспечения честной конкуренции в сфере взаимодействия с органами власти и государственного или муниципального управления. Поэтому предприниматели большей частью отстаивают свои права и решают свои проблемы индивидуально к полному удовольствию чиновников.
Георгий Сатаров, указывая на эту проблему, видит и возможные условия изменения ситуации. Если некий «инициативный бизнесмен находит единомышленников», вместе они смогут «в течение относительно короткого периода времени приложить определенные дополнительные усилия, в частности, осуществить финансовые затраты и провести в своих бизнесах некоторые изменения в процедурах взаимодействия с органами власти и государственного или муниципального управления, чтобы заменить коррупционные практики на некоррупционные», то издержки таких усилий распределяются уже между большим числом людей и «проблемы оказываются не такими неподъемными».
Понимая сложность вопроса, Георгий Сатаров оговаривается: «при этом ожидать существенного эффекта от внедрения некоррупционных практик в сферу взаимодействия бизнеса и власти можно только в тех случаях, когда некоррупционные практики будут не менее, а более эффективными».
К сожалению, такое условие сводит на нет саму идею. Ожидать что в условиях острой конкуренции предпринимателей за благосклонность чиновников, средством которой и является взятка, не дающая их группа предпринимателей, окажется эффективнее действующих традиционно, не стоит. Вызывает сомнение и вероятность объединения предпринимателей в некую борющуюся с коррупцией группу. Будучи конкурентами, они имеют больше посылов к достижению индивидуального материального успеха, и не готовы терять это ради эмоционально приятной идеи сокращения коррупции.
Несколько по иному выглядит антикоррупционная активность отдельных граждан работающих по найму. Осуждая взяточничество и взяточников, они отнюдь не против решать свои проблемы с их помощью, хотя взяткодаяние не является для них столь безальтернативными, как для предпринимателей. Среди работающих по найму лиц много людей, прошедших бюрократическую школу, знающих систему изнутри, и при том отторгнутых ее. Они способны разобраться в бюрократических бумажных хитросплетениях и в рамках юридических процедур доказывать возможные несоответствия действий чиновника действующему законодательству, как и впрочем, проводить экспертизу вновь принимаемых законов на взяткоемкость. Примеры такой антикоррупционной активности граждан достаточно широко известны. Массовый субъект антикоррупции находится именно здесь. Но эффект от его действий не может быть системным до тех пор, пока они действуют разрозненно.

4. Институты гражданского общества. Для них коррупция — самый серьезный раздражитель и потенциально они способны на многое. Твердо и последовательно противостоять коррупции способны лишь гражданские институты, целевой функцией которых является лояльное оппонирование власти в целом. Такие институты достаточно известны из мировой практики. Это реально независимые суды, правозащитные общественные организации, свободная пресса. Именно они способны создать ту общественную атмосферу, в которой брать взятки будет некомфортно и опасно, или, скажем по-иному, подорвать монополию совокупного чиновника на власть, являющейся основой коррупции. Однако, сегодняшняя власть не допускает существования институциональных оппонентов, и потому эффективное функционирование таких институтов требует политических изменений.
   Очень компактно и при том содержательно говорит об этом Александр Хлопонин: «Не надо делать тему столь значимой. На борьбе с коррупцией к власти Гитлер пришел. Давайте не будем об этом забывать. Давайте не будем возводить борьбу с коррупцией в ранг политической доктрины. Это социально-экономическая задача. Для эффективной борьбы с коррупцией необходимо развитие двух важнейших институтов — независимой судебной системы и институтов гражданского общества. Нужны простые и давно сформулированные действия».
   Говоря о антикоррупционном арсенале нельзя пройти мимо остроумной идеи политолога Николая Злобина. Первоначально он предлагал легализовать часть коррупции на бытовом уровне с тем, чтобы, высвободить силы для борьбы с коррупционными механизмами и облагать взятки налогами. Позже автор пошел дальше, предложив создать государственную программу развития коррупции в стране и учредить соответствующее министерство, которое этим бы занималось. Имелось в виду что «есть очень большая вероятность, что эта программа — как многие другие в нашей стране — будет провалена. Что, собственно, и будет большим успехом в уничтожении коррупции, чем нынешняя борьба с ней».

3.2. НОВЕЙШАЯ ИСТОРИЯ АНТИКОРРУПЦИИ
В постсоветской истории проявление активности в борьбе с коррупцией стало традицией вновь избранных правителей. Тема политически беспроигрышна — и народу нравится, и повод для чистки аппарата хороший. Борясь с коррупцией, каждый новый президент стремился к в усилению собственного политический веса и аппаратного влияния, и по мере достижения чего накал борьбы постепенно ослабевал.
Для раннего Бориса Ельцина тема коррупции состояла не столько во взяточничестве, сколько в привилегиях номенклатурного аппарата, являвшихся для советской системы легальным заменителем взяток. В борьбе этой Борис Николаевич не жалел даже себя — ездил на трамвае и в «Москвиче», посещал обычную поликлинику. Но недолго. Вместе с привилегиями он победил КПСС и Советский Союз, после чего, утвердившись на троне, пересел на «Мерседес». Лишенная же в первые постсоветские годы привилегий и достаточного уровня доходов бюрократия стала очень восприимчива к взяткам, за мизерные по нынешним меркам деньги чиновника можно было склонить к должностным нарушениям и даже к преступлениям.
Престиж государственной службы упал как никогда в России, наиболее способные и деятельные ушли в бизнес. В системе ценностей чиновничества деньги становились более значимы чем власть — ситуация для государства недопустимая. Разрушались сами основы российской государственности, еще с допетровских времен государство, и, соответственно, его слуги, стояли вверху социальной лестницы. Государь не только позволял третьему сословию торговать и разрабатывать ресурсы, он приказывал им зарабатывать для самих себя и казны, а за плохое выполнение приказа с них порой спрашивалось как с бояр и воевод. Купцы «жаловались милостью» и соответственно должны были отрабатывать, их положение кардинально разнилось с положением их западноевропейских коллег — российские купцы были на службе, причем рангом пониже чиновников.
Такое положение начало меняться лишь на рубеже XIX-XX веков. Процесс не успел завершиться: в советское время купцы и фабриканты были заменены хозяйствующими чиновниками, в обязанность которых входило, руководя производством, зарабатывать побольше денег для государства. Своекорыстный интерес был объявлен асоциальным, его проявления — противозаконными. Поэтому появление в начале 1990-х годов на фоне разгула демократической риторики о сломе командноадминистративной системы массы успешных и независимых «новых русских» воспринимались бюрократией не иначе как это крушение основ, попросту вынуждающее чиновника к продажности.
Но президенту было не до этого. Видя проблему, Ельцин в 1992 году издал декларативный Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», но активность свою сосредотачивал на борьбе за власть с Верховным Советом и экономической реформе. Верховный Совет в 1993 году также разработал закон «О борьбе с коррупцией», но до принятия его дело не дошло.
В ходе противостояния президента и депутатов тема антикоррупции была одним из весьма заметных средств борьбы. Обе стороны боролись с противником, размахивая чемоданами компромата. Но коррумпированность сторон оказалась видимо сопоставимой, добиться перевеса посредством взаимных обвинений не удалось. Конфликт стал слишком жестким, в дело пошли танки, явившиеся более радикальным по сравнению с антикоррупцией средством политической борьбы. Это четко указало место антикоррупции в политическом арсенале — тема в мирное время важная, но все же вторичная.
Обвинения в мздоимстве являлись вспомогательным средством и в противостоянии Бориса Ельцина с первой оппозиционной Думой — накал страстей был еще велик, имелись более серьезные поводы.
Антикоррупция отошла на некоторое время на задний план, коррупция расцветала, расползаясь в бюрократической среде вширь, чиновники перестали бояться, массовыми были лихоимство и прямое, не опосредованное взятками, казнокрадство. Показательно, что сама высшая власть в годы бюджетного безденежья провела дорогостоящую реконструкцию Кремля, причем столь откровенно, что даже Швейцария, страна, резидентом которой был подрядчик реконструкции, долгое время пыталась привлечь к уголовной ответственности за взятки и отмывание денег завхоза президента Павла Бородина.
Деморализованный, за дешево продающийся чиновник, не мог быть опорой государственной власти. По мере политического успокоения проблема становилась все более значимой. Сама бюрократия чувствовала себя также крайне некомфортно, чиновникам никак не хотелось становиться наемными менеджерами и видеть смысл своей работы в оказании услуг обществу и гражданам. Стремления высшей власти и совокупного чиновника совпали, решить задачу был призван Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 года. Основной смысл его видится в следующем. Чиновникам присвоили квалификационные разряды — некий аналог дореволюционной табели о рангах. Присвоение разрядов увязывалось с опытом работы, сдачей экзаменов и было основанием для повышения в должности. Закон подробно описывает правовой статус госслужащих, положения и процедуры обязательные в их деятельности. Упорядочивая механизм служебного роста и одновременно, жестко регламентируя их работу, власть вновь дала своим слугам ощущение стабильности и патернализма, столь привычное им по недавнему прошлому. Чиновник, как и раньше, в доброе советское время, почувствовал себя на службе у родного, привычного хозяина. Это само по себе, по крайней мере, временно, явилось заметным антикоррупционным фактором — вновь появилось то, что можно терять. Причем этот фактор стал даже более действенным, чем заложенные в Законе требования по декларированию доходов и ограничению их возможных источников.
Закон успешно решил стоящие задачи — престиж госслужбы поднялся, численность и сила аппарата выросла. Что же до антикоррупции, то до нее дело не дошло: закон был рамочным, во исполнение его положений предполагалось принятие серии специальных нормативных актов, даже не внесенных в Государственную Думу. Последняя, однако также не обошла стороной антикоррупционную тему, в 1995 году коммунистическое большинство приняло антикоррупционный закон, который прошел Совет Федерации, но был отклонен президентом как противоречащий Конституции и вносящий дисбаланс в систему законодательства. Преодолеть вето президента Дума не смогла.
И в ходе, и после президентских выборов 1996 года происходит новый всплеск политической борьбы, а вместе с ним и антикоррупции. Речь не шла о каких-то системных, законодательных мерах, призванных ограничить явление. Происходил выборочный отстрел проигравших, брали все, отстреливали тех, кого надо отстрелять. Коммунисты обвиняли власть, Ельцин громил продажных чиновников. По ходу антикоррупции росла и коррупция. Окрепшие олигархи активно делили госсобственность, покупая чиновников. Мирно поделить ее не удалось, в среде верхушки бизнеса и высшей номенклатура произошел раскол. Начались войны компромата с антикоррупционной темой во главе угла. Поделив чиновников на своих и чужих, крупный бизнес включился в политическую борьбу. Олигархи усвоили: делить следует, прежде всего, не собственность, а власть. Противостояние с коммунистической оппозицией постепенно отошло на второй план, основной темой оказались противоречия в самой правящей элите. Они выплеснулись антикоррупционой тематикой на страницы СМИ. Финансовые дела «семьи» обсуждались в открытой прессе. Чубайс оправдывался за гонорар в 100 тысяч долларов за написанную книгу — цифра по нынешним меркам, смешная — и все же был уволен. По первому каналу показывали загородную недвижимость и элитных коней Юрия Лужкова, сопровождая язвительными комментариями.
Вся эта яркая антикоррупция сопровождалась и законодательной работой. В мае 1997 года президент указом обязал чиновников ежегодно декларировать доходы и имущество. Коммунисты в том же году вновь сумели оформить свое видение вопроса в закон и даже провести его через Думу и Совет Федерации свой законопроект, Ельцин вновь наложил на него вето. В ответ оппозиционное большинство парламента отклонила законопроект, внесенный президентом спустя несколько месяцев.
Все подтверждало правило — любое обострение внутриполитической ситуации сопровождается усилением демонстративной борьбы с коррупцией. Но противоречия вновь оказались неадекватны коррупции. Попытки импичмента лишь во вторую очередь были мотивированы коррупцией семьи, главные обвинения были серьезнее, хотя во многих странах обнародованные факты заставили бы президента уйти самостоятельно.
Борис Ельцин так и поступил, умудрившись при этом вновь переиграть всех. Он передал власть и инициативу борьбы с коррупцией в новые, никак не запачканные руки. Новый президент легко переиграл его старых противников, консолидировал номенклатуру, равноудалил олигархов, что означало вновь возврат к царским временам в плане положения купцов-олигархов. В условиях политической стабильности антикоррупция перестала играть роль орудия междоусобицы. Впервые появилась возможность не коньюктурнополитического, а системного подхода к проблеме.
Многие либералы, отодвинутые от власти в последние годы правления Ельцина, накопили на этот счет серьезный портфель наработок. В обществе обнаружилось серьезное раздражение от взяточничества чиновничества всех уровней. Приход Владимира Путина к власти связал с собой большие надежды на осуществление масштабных и действенных антикоррупционных мер. Тональность высказываний президента оправдывала эти ожидания, она первые годы была вполне либеральной, антикоррупция была провозглашена одной из приоритетных задач. При этом у Путина были и иные, отличные от либералов мотивы неприятия коррупции. Они были простыми и вескими: построение сильного государства несовместимо с разнузданным взяточничеством. Новый президент был крайне недоволен недееспособностью и коррумпированностью государственного аппарата и оказался восприимчивым к идеям либеральных экономистов. Именно они были первоисточником активно разрабатывавшейся в начале 2000 годов реформы государственной службы.
Реформа готовилась группами Михаила Краснова, Георгия Сатарова, учеными Высшей школой экономики, специалистами Российского союза промышленников и предпринимателей, имела широкий резонанс в научных кругах и обществе. Ее теоретическую основу составили либеральные обобщения западного опыта. Был озвучен их полный набор. Государство предполагалось рассматривать как поставщика услуг для бизнеса и населения, улучшить его имелось в виду с помощью арсенала концепций рационализации бюрократии и нового государственного управления. Одно из центральных мест заняла проблема разведения конфликтующих функций, не забыли и об упреждении эффектов «вращающейся двери» и «шлепанцев».
Бюрократия привычно отрешенно слушала о том, что ее будут в очередной раз реформировать, что она теперь будет предоставлять услуги: не в первый раз, дело привычное. Но она уловила и другое. Новое руководство наводит порядок, отодвигает от власти олигархов, взяло курс на стабильность. Именно здесь виделась суть перемен. Но и административная реформа, раз о ней так часто говорит президент — процесс неизбежный, пускать его на самотек нельзя, в него надо включаться.
Бюрократия вовремя сориентировалась. От Союза правых сил и других политических сил в Государственную Думу были представлены несколько антикоррупционных законопроектов разработанных на основе передовых достижений либеральной мысли. Так, СПС в 2001 году внес в Думу законопроект «Кодекса поведения государственных служащих», разработанный на основе модельного, рекомендованного Советом Европы. Кодекс имел достаточно четкие механизмы устранения конфликта интересов, обязывал чиновников стучать друг на друга, вводил ограничения на трудоустройство после увольнения с госслужбы, запрет на подарки, оплачиваемую, вне основной, работу. Разработанный по западным стандартам он был способен осложнить жизнь бюрократии. И законопроект был отодвинут в сторону. Заменой ему явился путинский Указ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Также базировавшийся на рекомендациях Совета Европы, он смягчил и сделал более расплывчатыми формулировки, не вынуждал к стукачеству, оказался в целом менее суровым. Аналогичной оказалась судьба и несколько других законопроектов, они не рассматривались, Дума ждала президентский вариант и отвергла антикоррупционные законы, внесенные в 2001 году коммунистами и в 2002 году группой «Народный депутат».
Теперь разработка реформы шла под опекой президентской власти, сомкнувшись с бюрократией, власть решила не повторять ошибок 1991-1992 годов, и не пускать «мальчиков в розовых штанишках» к принятию реальных решений. Летом 2001 года Путин формирует комиссию по реформированию госслужбы во главе с премьер-министром Михаилом Касьяновым. Постепенно меняются подходы к реформе. Во-первых, становится очевидным разрыв между идеями, звучащими из уст причастных к реформе лиц, в том числе самых первых и законодательным результатом «на выходе».
Бюрократия, пока не претендуя на «идеологическую» победу, тихо обыгрывает либералов «по очкам». Во-вторых, власть перестает испытывать потребность в общественной поддержке реформы и, несмотря на наличие таковой, реформа переходит на обычный для России сценарий — сверху, силами самой власти. Позиции либералов, не включенных по должности, официальным образом в процесс подготовки реформы, уже мало интересуют власть.
В январе 2002 года сформулирована «Концепция реформы государственной службы в Российской Федерации». Ее целью названо создание «целостной» государственной службы, доступной для общественности и приспособленной к новым экономическим условиям. Предложения сведены в шесть параграфов, касающихся соответственно: распределения функций и структур госслужбы, организационного и финансового управления, статуса госслужащих, информационных технологий, вопросов пользования государственным имуществом и снабжения, профессиональной подготовки служащих. И наконец, приоритетом реформы в очередной раз объявлено создание эффективных механизмов по предотвращению, разоблачению и искоренению коррупции в госаппарате. В числе таковых антикоррупционные средства концепции «нового государственного управления», предусматривающие не ужесточение контроля над чиновником, а изменение стимулов его поведения.
Концепция была выдержана в целом в либерально-реформаторских тонах.
Четкое следование ее логике предполагало изменение принципов бюджетного финансирования. Новая схема должна была бы позволять госучреждениям более свободным образом реализовывать программы и «решать проблемы» клиентов государства, а не осваивать привычным образом жестко регламентированные сметы. При этом, факт отсутствия в России, как и в других странах с переходной экономикой и несформировавшимися гражданскими институтами, контроля за бюрократией ее соответствующей правовой культуры, был для всех очевиден. И именно он стал отправной точкой делиберализации реформы. Решиться доверить чиновничеству самостоятельное принятие решений об использовании бюджетных средств номенклатура не смогла. Не веря в возможность действенного общественного контроля за бюрократией, она пошла по пути максимальной регламентации бюджетного процесса, воплощением чего стало принятие ФЗ-94.
Передовые западные концепции реструктуризации бюрократии отходят на второй план, но смыслом реформы по-прежнему называются дебюрократизация общества и экономики, сокращение числа чиновников, упорядочение их работы. В этих целях в 20012003 годах принимается пакет законов, направленных на улучшение условий ведения бизнеса на низовом уровне. Они упрощают и регламентируют процедуры регистрации, поверок, упорядочивают административную практику, сокращают сферу лицензирования. Не будучи частью административной реформы в узком понимании, эти законы способны облегчить предпринимателям жизнь и сузить низовое взяткополе. Но бизнес не очень-то верит в реальность такового и не спешит отказываться от дачи взяток. И оказывается прав. В политике высшей власти происходят существенные перемены. Арест Михаила Ходорковского и окончательное равноудаление олигархов показало, власть не намерена мириться с попытками бизнеса играть самостоятельную роль, о равном партнерстве власти и бизнеса речи быть не может. Средняя и низовая бюрократия делает из этого соответствующие выводы и проецирует схему на свои отношения с недавними кормильцами: удел чиновника осуществлять власть, предпринимателя — обеспечивать деньгами власть и властвующих. Бизнес вынужден перестраивать коррупционную тактику. Практика покупки нужных чиновников сокращается, предприниматели постепенно переходят в вассальную зависимость от чиновников. Появляется и совсем новое явление — делегирование компаниями своих людей в чиновничью среду. Совпав по времени с ростом престижа госслужбы, этот процесс вызвал обратную волну кадровой миграции из бизнеса в чиновники. При этом компании компенсировали свом бывшим сотрудникам потерю в зарплате, регулярно выдавая конверты. Будучи инициирован бизнесом, этот процесс, вскоре, по мере укрепления властной вертикали обрел иной смысл. Переходили уже не по просьбе коллег, а по зову души, поскольку на госслужбе стало лучше: и доходнее, и надежнее.
Но административная реформа тем временем продолжалась с привычными для бюрократии целями — достижением нового качества работы, и средствами — повышением ответственности и созданием достойных стимулов. Остановить процесс не представлялось возможным, бюрократия взяла его под свой контроль. То, насколько это удалось, наглядно характеризует следующий факт. Минэкономразвития, возглавляемый Германом Грефом, выступавший паровозом реформы, и укомплектованный в значительной мере недавними учеными, проводя анализ избыточных функций управления, из своих собственных 600 функций признало подлежащими упразднению всего восемь.
В 2003 году принимается Закон «О системе государственной службы Российской Федерации», явившийся в своей содержательной части средством упорядочения чиновничьей жизни. Он воспроизвел и укрепил «табели о рангах», подтвердил права и привилегии госслужащих, зафиксированные законом 1995 года. Антикоррупционные либеральные идеи были изложены в нем достаточно обтекаемо, нечетко, в неопасном для бюрократии виде. Закон был базовым актом, содержал массу отсылочных норм, отражал дух времени — построение властной вертикали. По своим целям он был централизаторским, а по духу — авторитарным.
Отсылочные нормы закона были конкретизированы в Законе «О государственной гражданской службе в РФ» 2004 года. Все антикоррупционные процедуры были прописаны в приемлемом для бюрократии виде. При своей декларативной строгости они давали возможность обхода, действий по мягкому варианту или, напротив, могли быть использованы жестким образом против «неправильных» чиновников. Процедура конкурсного отбора могла стать труднопреодолимым препятствием для ненужных кандидатов, а при необходимости легко поддавалась профанации. Существующие исключения (если предстоящая работа связана с гостайной, что является массовым случаем, или при приемке на работу чиновника из другого ведомства в порядке перевода — также обычный порядок кадровой ротации) позволяли уже состоявшимся солидным чиновникам занимать должности вне конкурса, не проходя каких-то малоприятных процедур своеобразной инициации.
Требование закона об обязательном для чиновников ежегодном декларировании доходов и имущества не распространялось на родственников.
Системы оплаты труда, предусмотренные законом, были выстроены под руководителя и ставили чиновника в зависимость от его расположения. Отдельная статья вводила возможность дополнительных гарантий чиновнику: служебный транспорт, профессиональная переподготовка, трудоустройство при реорганизации, единовременная субсидия для приобретения жилплощади и многообещающие «иные гарантии». Их предоставление было оставлено полностью на усмотрение руководства, закон никоим образом не определял кто, как и кому их предоставляет.
Некоторые нормы закона были совсем странными. Его положения предусматривали существование при каждом госучреждении комиссии по урегулированию конфликта интересов. Однако предпринимать меры по урегулированию возможных конфликтов должен был представитель нанимателя, а его взаимодействие с комиссией оказывалось необязательным.
В 2003-2004 годах либеральный запал стал окончательно иссякать, в высказываниях президента все более четко обнаруживается собственное видение целей и средств реформы. Укрепление властной вертикали постепенно выходит на первый план, и именно чиновничество становится главной опорой власти. Административная реформа входит в новый этап, она как бы раздваивается. С одной стороны ее рамки расширяются до уровня политических перемен, высшая власть направляет большие усилия на консолидацию элиты, ее построение в рамках властной вертикали. Вертикаль в целом выстроена, темой дня становится ее укрепление и масштабирование. К концу 2004 года в стране происходит смена председателя правительства, главы президентской администрации, с формирование Государственной Думы без оппозиции, массовое вступление представителей всех ветвей власти как центральной, так и региональной в «Единую Россию», вводится новый порядок назначения губернаторов. Все это затрудняет про ведение реальных антибюрократических и антикоррупционных мер. Но с другой стороны, начатая ранее как либеральная административная реформа не прекращается, люди занятые ею по-прежнему на своих постах, они продолжают свою деятельность, реформа движется, но уже без прежнего политического двигателя, по инерции.
Самым заметным действием стало преобразование структуры федеральных органов исполнительной власти с тем, чтобы развести по разноуровневым учреждениям т.н. «конфликтующие» функции. Новая структура была введена 9 марта 2004 года указом президента: министерства с правоустанавливающими функциями, агентства оказывающие услуги населению и управляющие госсобственностью, службы ведающие контролем и надзором. Последовавшие изменения были масштабны: «происходили перемещения чиновников как по горизонтали и вертикали, так и в физическом пространстве, с большим трудом, в условиях неразберихи выстраивались новая система связей, новая структура аппарата, вводились новые управленческие функции, ликвидировались старые, и как итог кардинальным образом менялась вся система документооборота. Предполагалось суммарное сокращение штатов на 30–40 процентов с соответствующим снижением бумагопотока, и на первом этапе казалось, что так оно и происходит. Аппарат некоторое время был совершенно дезорганизован: было непонятно, к кому ходить за визой при решении вопроса, и чей звонок считать значимым».
Произведенная по либеральной схеме реорганизация действительно дала антикоррупционный эффект, в условиях нарушенного бумагопотока и персональной неопределенности взяткоактивность чиновничества неизбежно снижается. Кто-то выражал революционный восторг по поводу столь кардинальных перемен, кто-то — крайнее удивление тем, что высшая власть решилась и смогла перетрясти «священную корову» — бюрократический аппарат, кто-то связывал происходящее с окончательным переделом собственности и власти от «московских» к «питерским», поскольку по ходу дела персональный состав руководящих чиновников существенно обновился.
Но внутриаппаратные связи стали постепенно налаживаться, а новый порядок документооборота становиться привычным. Выяснилось, что требуемого разделения функций не произошло, надзоры не стали независимыми, оказавшись по-прежнему в подчинении у министерств, свершилось лишь дробление бюрократических структур с неизбежными организационными трудностями и последующим увеличением штатов и бюджетов. Новые структуры с разной успешностью занялись лоббированием себе максимума полномочий, не особо обращая внимания на идеологию реформы. Так, Федеральная служба по надзору в сфере связи сумела даже получить право издания нормативных актов, т.е. полномочия министерства. Процесс дележки полномочий был достаточно долгим и нередко завершался появлением у разных структур близких и пересекающихся функций. Суммарный объем властных полномочий и объем бумагопотока неизбежно возросли. Увеличение уровня загруженности и ответственности бюрократии не могло также не сопроводиться ростом зарплаты чиновников, а достижение стабильности по завершению структурных и кадровых изменений — ростом взяткоожиданий чиновников. Вместо отмечавшегося в начале периода сокращения численности бюрократии обозначился ее уверенный рост, которому нашлось и идейное оправдание. Были опубликованы сравнительные статистические данные, из которых следовало, что Россия отстает по числу чиновников на 100 тысяч населения не только от США и Англии, но и от Украины.
Реформа продолжалась и по другим направлениям. Основным инструментом оптимизации работы органов власти явилась паспортизация и анализ функций органов власти и разработка административных регламентов. Этим занималась сформированная президентом комиссия под руководством Бориса Алешина. Была произведена инвентаризация функций госуправления: выявили 5634 вида деятельности, 1468 признали избыточными, 263 дублирующими, 868 подлежащими корректировке. Разработка, а главное, согласование со всеми участвующими учреждениями административных регламентов, шла труднее и медленнее. Отраслевая бюрократия видела в них опасность сужения своих возможностей, и, не желая подстраиваться под придуманный кем-то алгоритм действий, всячески тормозила процесс согласования. Чиновники не разглядели откры вающихся бюрократических преимуществ, еще должным образом не пропитались внесоветским бюрократическим духом.
На конец 2007 года было разработано 300 административных регламентов, из них 140 согласовано и введено в действие. Реальное значение регламентов оказалось не более чем символичным. К примеру, регистрация прав на недвижимость согласно принятому административному регламенту должна укладываться в 10 дней, несоблюдение этого срока общеизвестно — процедура требует в разы большего времени.
Усилиями Германа Грефа в тот период был принят и ФЗ-94. Разработанный на обобщении зарубежного опыта, он должен был осложнить жизнь коррупционерам, сделать закупки прозрачными и эффективными с точки зрения расходования средств. Достаточно жестко прописывая процедуры, предполагалось обеспечить конкурентность закупок, что первоначально вызывало у чиновничества, особенно на региональном уровне полный ужас. При прохождении через Госдуму он встретил сопротивление, но попытки смягчить его не увенчались успехом. В принятии именно жесткого варианта закона была заинтересована высшая номенклатура, бюрократии пришлось адаптироваться и выживать, отстаивая свое право на часть взяткополя. По мере того, как ей это удавалось, МРЭТ разрабатывал поправки к закону, вновь усложняющие существование коррупционеров, но талантливый российский чиновник переваривал и их. Эта борьба либералов, действовавших по заказу и при поддержке номенклатуры, со средней и низовой бюрократией имела несколько циклов, закон неоднократно существенно переписывался, процесс продолжается с переменным успехом.
В целом осуществление либеральной по замыслу административной реформы силами бюрократии в условиях укрепления властной вертикали явно приводило к результатам обратным желаемым. Возросли численность и сплоченность бюрократии, расширился бумаго- и взяткопоток. Но либералы еще не ушли в тень.
В феврале 2005 года журнал «Власть», характеризуя среднесрочную правительственную программу, представленную тогдашним главой МРЭТ Германом Грефом, назвал ее центральной идеей достижение экономической свободы, для чего предполагалось добиться «всеобъемлющего гражданского контроля над госаппаратом, прокуратурой, фискалами и судейскими чиновниками». (Власть, №6, 2005, с 39).
Подобные ритуальные слова продолжались произноситься и высокопоставленными чиновниками. Разработанный ведомством Германа Грефа документ лег в основу принятой правительством Концепции административной реформы в 2008-2010 годах, но реальная работа правительства сосредоточилась совсем на другом. А именно на удвоении ВВП, повышении социальной ответственности бизнеса, развитии государственно-частного партнерства.
Как бы подводя итоги либеральной составляющей административной реформы, в сентябре 2007 года президент объявил проведенную «по кальке с некоторых государств» реструктуризацию неэффективной в российских условиях, и указал путь — руководствоваться принципом суверенной демократии. А в преддверии выборного цикла 2007-2008 годов слово «либерал» стало ругательным, демократические партии зачислены во вражеский стан, высказывания о контроле гражданского общества за бюрократией стали пресекаться. В феврале 2007 года был упразднен просуществовавший почти пять лет совет при президенте РФ по борьбе с коррупцией. Цикл борьбы с коррупцией завершился. На продолжающиеся антикоррупционные усилия правительственных либералов перестали обращать внимание. Летом 2007 года Центром стратегических разработок была разработана методика оценки нормативно-правовых актов на взяткоемкость по 23 параметрам. Ожидалось, что ее использование будет обязательным для регистрации нормативно-правовых актов в Минюсте, а возможность поучаствовать в оценке будет предоставляться всем желающим. Это мог быть заметный удар по взяткоемкости. Но методику опубликовали брошюрой тиражом в одну тысячу экземпляров, и найти ее было непросто даже в Интернете. Герман Греф перешел на тихую должность председателя правления Сбербанка, функции МРЭТа были уменьшены, его новый руководитель Эльвира Набиуллина никак не имела аппаратного веса предшественника.
Интересна оценка одним из авторов реформы ее итогов. По сло вам руководителя проекта «Административная реформа» Центра стратегических разработок Владимира Южакова «на сегодняшний день госаппарат находится на краю пропасти неэффективности и коррупции. Заслуга административной реформы в том, что сползание в эту пропасть приостановлено». (Власть, № 50, 2007, с. 35). Насчет «пропасти» тут, наверное, преувеличено. С целью самооправдания, с тем, чтобы после сказать «приостановлено». Трудно признать безрезультатность своих усилий, пусть даже и вина в том не твоя.
Неэффективность осуществленной административной реформы и обвальный рост коррупции в период 2001-2007 годов (в рейтинге «Глобальный барометр коррупции» Transparency International Россия с 82 места в 1999-2000 годах опустилась до 143 в 2007 году) был запрограммирован тем, что верховная власть не решилась сделать шаги в сторону развития гражданского контроля за бюрократией, и стала проводить реформу силами самой бюрократии. И чиновник в России не тот, что на Западе, и народ не готов к свободам. И власть стала наводить порядок в чиновниках силами самих чиновников.
Процесс осуществления реформы не следовало рассматривать через призму либералы-силовики в путинском окружении. Различия в подходах там, конечно, были. Но динамика процесса определялась другим — не оспариваемой никем в высшей номенклатуре логикой саморазвития идеи усиления государства от стабилизации к построению властной вертикали и торжеству суверенной демократии. При монополии бюрократии на власть это не могло не сопровождаться ростом коррупции.
Вступивший в должность президента в 2008 году Дмитрий Медведев не изменил устоявшимся традициям: тема антикоррупции с самого начала заняла центральное место в его выступлениях. В отличие от своего предшественника, для которого борьба с коррупцией была, прежде всего, средством достижения управляемости и эффективности госаппарата, в неприятии взяточничества Дмитрием Медведевым оказались заметны личностные, этические мотивы. Порой в тщательно продуманных и выверенных формулировках президента слышалось что-то искреннее, но не лихое дворовое путинское, а интеллигентское неудовлетворение происходящим. Нередко его высказывания были эмоциональны: «хватит ждать», «так дальше жить нельзя, надо что-то делать», «уровень коррупции, насилия, клановости в северокавказских республиках беспрецедентен», «часть средств почти открыто разворовывается чиновниками».
Но большая часть высказываний не ограничивалась выплеском эмоций, были содержательными, и из уст президента воспринимались программными. Тематика существенно различалась. Многие казались вполне привычными и безопасными для бюрократии. Приведем некоторые. «Надо не только наказывать за взятки, но и создать условия, исключающие коррупцию». Однако, хотя президент и уверен, что взяточников «надо сажать», но признает, что «одними «посадками» проблему не решить»; надо создать условия, при которых коррупция была бы невозможна и исключить возникновение ситуаций, которые ее порождают. Отдельные высказывания, будем надеяться непродуманные, такие как: «Трудно найти, трудно расследовать и трудно привлечь к ответственности коррупционеров», в стране позитивно воспринимающей фразы «вор должен сидеть в тюрьме» и «мочить в сортире», не могли восприниматься иначе как пораженческие. Впрочем, для коррупционеров они были очень обнадеживающими. Можно было заметить и признаки либеральных воззрений: «Основной же путь борьбы с коррупцией — добиться открытости всех сфер государственного управления, в том числе органов государственной власти и судов», «мы должны создать антикоррупционный стандарт поведения — без этого ничего не будет. Ведь в развитых странах, как мы обычно говорим, в странах с высокой правовой культурой взяток не берут не только потому, что боятся, но и в том числе потому, что это невыгодно, это разрушает карьеру до конца. И это, может быть, самый сильный стимул».
Антикоррупционная активность президента Медведева не ограничивалась словесной риторикой, в ход был пущен и привычный законодательный и аппаратный арсенал средств: сразу после инаугурации воссоздается совет по борьбе с коррупцией под председательством президента, летом 2008 года разрабатывается и принимается национальный план противодействия коррупции, в конце 2008 года Государственная Дума принимает закон «О противодействии коррупции». В отличие от первых лет президентства Владимира Путина, бюрократия не пустила дело на самотек, а сразу стала у руля антикоррупционной борьбы. В результате поданный с большой помпой федеральный закон № 273 оказался компактным документом с мягкими формулировками. Обязанность государственных и муниципальных служащих предоставлять сведения о доходах распространили на супругов и несовершеннолетних детей, но оставили за кадром взрослых детей, родителей, братьев и сестер. Могущий оказаться очень неприятным контроль за расходами бюрократии в законе не предусматривается. Чиновники обязаны уведомлять руководство об обращениях к ним самим предложениям взяток, но докладывать об известных фактах относительно коллег не требуется. В целях предотвращения конфликта интересов чиновник обязан передать в доверительное управление принадлежащие ему акции и паи коммерческих предприятий (как будто это сведет на нет его интерес к доходности переданной в траст собственности), но если такой конфликт все же возникает, чиновник обязан уведомить об этом свое непосредственное руководство, которое должно принять меры вплоть до отстранения его от должности. Чьялибо ответственность за невыявленные вовремя конфликты интересов не предусматривается.
Судя по тому, что за более чем два прошедших с момента принятия закона года о его положительном эффекте ничего не известно, бюрократии удалось утопить в формулировках достаточно сильный антикоррупционный посыл президента. Аналогичными оказались и результаты инициативы Дмитрия Медведева по восстановлению института конфискации собственности коррупционеров. Эта потенциально действенная мера была введена в мягком варианте: конфисковано может быть не все имущество, а лишь то которое приобретено на доходы признанные судом коррупционными. Если оно приобретено на неизвестно какие доходы, то имуществу ничего не угрожает, и раз так конфискация может быть применена лишь к малой части собственности взяточника и не страшна для него.
Продолжилась при Дмитрии Медведеве и административная реформа. Программа сокращения численности федеральной бюрократии разработана теперь не какой-то комиссией, ее автором является Минфин. Он наметил, что к 1 апреля 2013 года чиновничество должно сократиться на 20 процентов относительно июля 2010, аналогичные сокращения должны коснуться и местной бюрократии. Второе направление реформы — сокращение избыточных госфункций — явно буксует: за два медведевских года к весне 2010 удалось скорректировать функции аж двух ведомств: Минсельхоза и Рособрнадзора. Еще одной составляющей административной реформы явилось улучшение морального облика бюрократии. Работая над проблемой, летом 2010 года президиум Совета при президенте по противодействию коррупции одобрил типовой проект кодекса этики и служебного поведения госслужащих. Предполагается, что на его основе каждый значимый государственный орган должен будет разработать свой кодекс. По своему статусу этот документ будет отличаться от морального кодекса строителя коммунизма советских времен, хотя в содержательной части повторения будут. Часть положений кодекса должны войти в трудовые договора, за нарушение других требований кодекса предусматривается даже административная ответственность. Можно порадоваться за российскую бюрократию: ей предстоит большая и безвредная для коррупции работа. Чиновники будут изучать типовой кодекс и передовой опыт, разрабатывать собственные кодексы, организовывать их изучение, перезаключать трудовые договора. Кто-то обретет приятную должность контролера за соблюдением требований кодекса коллегами. Хорошая, привычная работа.
Существенное место в антикоррупционной стратегии президента отведено реформе МВД. Поскольку в правоохранительных органах «далеко не всё благополучно», в «борьбе с взяточниками приходится опираться на коррупционеров в погонах». Исправить положение должен был новый закон о полиции. Руководство МВД вовремя сориентировалось и возглавило подготовку реформы, стараясь не допустить принятия неудобных для себя решений. Милицейская бюрократия высказала поддержанную позже Дмитрием Медведевым инициативу «жёстко укреплять дисциплину, активнее заниматься внутренними расследованиями, добиваться полного соответствия морально-психологических качеств личного состава высоким профессиональным требованиям», и оперативно подготовила законопроект о полиции, призванный улучшить правовой статус и положение полицейского. Законопроект был несколько переработан в администрации президента, вынесен на Интернет-обсуждение для всех желающих, после чего внесен в Госдуму. И на всех этих этапах законопроект тянули в разные стороны силы, нацеленные на реформирование правоохранительной сферы и на сохранение существующего положения. Оценивать результат, в том числе и антикоррупционную эффективность закона можно будет к середине 2011 года.
Борьба с коррупцией в отсутствие властного, компетентного органа занятого этой борьбой — большой недосмотр с точки зрения бюрократии. При правильной постановке дела здесь можно создать мощную и влиятельную силовую структуру, служить в которой будет не зазорно многим пенсионерам силовых ведомств. Пример Госнаркоконтроля у многих вызывает зависть, на теме антикоррупции вполне можно повторить опыт. Желающие имеются. Академия управления МВД предложила создать госорган по противодействию коррупции, «который будет наделен всеобъемлющими функциями», например, получит возможность принимать решения о спецпроверках фактов «коррупционного поведения лиц, занимающих должности в госаппарате» и станет субъектом законодательной инициативы. О необходимости специального антикоррупционного ведомства периодически говорят в Государственной Думе. Аналогичным образом высказывалась и глава российского отделения Transparency International Елена Панфилова заявляла в интервью «Ъ» (см. «Ъ» от 16 ноября 2010 года), что контролем должен заниматься орган наподобие Росфинмониторинга. Все это является проявлениями здоровых инстинктов российской бюрократии, с позиций которой создание на каждую из существующих в стране проблем специального органа, по возможности силового, есть подход единственно правильный.
Наряду с преемственностью у Дмитрия Медведева обнаружилось и собственное «ноу-хау» в борьбе с коррупцией. Это масштабное использование электронных технологий в деятельности госструктур, с помощью которых имеется в виду решить несколько проблем. Во-первых, благодаря принятию ряда законов, обязывающих органы власти всех ветвей и уровней публиковать в сети Интернет информацию о своей деятельности, их работа должна стать открытой для всех желающих. Теоретически такая доступность сведений о деятельности госструктур может стать важным элементом установления гражданского контроля за бюрократией. Но для того, чтобы это случилось, одной открытости недостаточно, необходимы системные преобразования политической системы, в отсутствие которых чиновничество не составит сложностей осуществить профанацию идеи. Первыми подвергнуться виртуальной открытости надлежит судебной системе, что безусловно логично, поскольку именно суды способны явиться рычагом контроля за коррупционными и иными нарушениями исполнительной власти.
Во-вторых, информационные технологии способны снизить коррупцию благодаря сокращению контактов потенциальных взяточников и взяткодателей. Касается это как сферы размещения госзаказа, о чем говорилось ранее, так и сферы государственных услуг. Имеется в виду, что их оказание через Интернет разгрузит учреждения от очередей и выбьет у взяточников почву из-под ног, поскольку «компьютеры взяток не берут». Президент уверен, что «внедрение электронных технологий будет не только удобным для людей, но и должно стать мощным инструментом противодействия коррупции». Настораживает одно обстоятельство: компьютеры и информационные системы не заменяют чиновников, а появляются рядом с ними, объем чиновничьей работы отнюдь не уменьшается, взамен переданной электронике работы чиновничество успешно придумывает себе новую. О том, что приём квалификационных экзаменов и выдача водительских удостоверений будет производиться с помощью компьютеров, мы слышим в последнее время много и часто, но сокращение численности персонала ГИБДД не происходит. Напротив, перед инспекцией ставятся новые сложные задачи, в частности повышения требований и усиления контроля за работой автошкол. Компьютеру взятку предложить действительно трудно, но инспектора никуда не делись, привычки у них прежние, а уж как простимулировать клиента на взятку, они придумают.
Многие заявления и действия президента непоследовательны и остаются незавершенными. Так, Дмитрием Медведевым был обоснован тезис о бесперспективности госкорпораций как формы экономической деятельности. В соответствии с этим в марте 2010 года президентский Совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства предлагал упразднить госкорпорации как форму юридических лиц, при том действующие госкорпорации имелось в виду трансформировать в АО или упразднить. Но видимо у госкорпораций нашлись влиятельные сторонники. Активно поданная в СМИ тема вскоре была свернута, по состоянию на конец 2010 года реформирование не коснулось ни одной из госкорпораций. Более того, в июле 2010 года президентом подписал указ о создании новой госкорпорации — «Автодора».
При всей очевидной искренности президентских антикоррупционных усилий их эффективность очень существенно зависит от следующего обстоятельства. Разворачиваясь в условиях тандемократии, они является при том усилиями только президента, премьер Владимир Путин, по крайней мере явно, не выступает движителем этого дела, а раз так оно испытывает явную нехватку административного и политического ресурса.
Наверное, по этой же причине Россия до сих пор не ратифицировала статью ООНовской Конвенции о коррупции, говорящей о незаконном обогащении, если расходы чиновника и его семьи значительно превышают их доходы. Мера потенциально очень действенная, и, наверное, потому и нереализованная. Госслужащие в России по-прежнему не обязаны отчитываться в расходах, а лишь декларируют доходы.
Очень наглядно характеризует состояние борьбы с коррупцией и недавний коррупционный скандал с компанией Daimler, руководство которой публично, в рамках судебной процедуры, признало факт коррупционного сопровождения продаж своих автомобилей в московские властные структуры вплоть до гаража президента. Более удобный случай разобраться с высокопоставленными взяточниками, и при этом укрепить престиж страны, трудно было бы придумать. Но президент не воспользовался этим случаем. Несмотря на заметный международный скандал, наличие четких, рассмотренных американским судом доказательств коррумпированности российских чиновников, президент ограничился указанием Генеральной прокуратуре проверить факты. Если судить по отсутствию дальнейшего развертывания событий, факты не подтвердились.
Но при всем этом Дмитрий Медведев оценивает ситуацию вполне реально: «очевидно, что состоянием борьбы с коррупцией недоволен никто — ни наши граждане, ни чиновники, ни сами коррупционеры», «никого не устраивает отсутствие результатов антикоррупционной деятельности. Пока никаких значимых успехов в этом направлении я отметить не могу. Часто запала для борьбы с коррупцией хватает только для энергичного подписания документов». Сделаны столь жесткие оценки президентом летом 2010 года. Все верно, непонятно лишь что он имел в виду, говоря о недовольстве со стороны самих коррупционеров.
Президентскую оценку разделяет Transparency International, в ее рейтинге Россия опустилась в 2009 году до 146 места.
На фоне большой словесной активности, антикоррупция в своем реальном проявлении, в части уголовного преследования взяточников в 2010 году стала затихать. По данным политолога Николая Злобина, в первом полугодии 2010 года на 11% сократилось количество выявленных коррупционных преступлений. Еще на 11% уменьшилось число чиновников, привлеченных к уголовной ответственности за коррупционные преступления. За первые шесть месяцев 2010 года выявлено более 142 тысяч нарушений законодательства о противодействии коррупции, что ниже показателей шести месяцев предыдущего года — свыше 173 тысяч. Всего, по словам генерального прокурора Юрия Чайки, в 2010 году было зарегистрировано лишь шесть тысяч фактов получения взятки, а 20 тысяч должностных лиц привлечены к ответственности.
Ситуация приобретает системный характер. Об этом, в частности, свидетельствует то, что количество уголовных дел, направленных в суд, осталось практически неизменным, зато растет число оправданных
и лиц, дела которых прекращены «за отсутствием события состава пре ступления» или «за непричастностью». По итогам первого полугодия, это 92 человека, что в два раза больше, чем за такой же период 2009 года. Сроки расследования дел о коррупционных преступлениях растут. В 2009 году с нарушением сроков расследовалось каждое пятое дело, в 2010-м — уже каждое четвертое. Следователи все чаще просто прекращают уголовные дела, связанные с расследованием коррупции.
Интересно, что наиболее распространенным видом наказания за коррупционные преступления является условный приговор. Он определен почти в 55% случаев. Приговорены к тюрьме только 16%, как правило, за получение взятки, мошенничество с использованием служебного положения в крупном или особо крупном размере. Денежный штраф назначен более 26% осужденных. На 30% возросло в 2010 году количество уголовных дел по коррупции, прекращенных по реабилитирующим основаниям.
Констатируя факт провала антикоррупционной работы, президент не собирается прекращать ее. Во второй половине 2010 года появились новые тезисы, указывающие на очень существенную эволюцию публично высказываемых взглядов Дмитрия Медведева. Во-первых, он озаботился необходимостью менять ментальные привычки россиян, справедливо указав, что очень часто суд над коррупционером воспринимается гражданами как наказание товарища за то, что он не поделился с кем надо. Однако, уволив мэра Москвы Юрия Лужкова с жесткой формулировкой «за утратой доверия», и не побеспокоив множество других известных в народе коррупционеров, он подтвердил правильность мироощущения граждан. Во-вторых, Медведев заговорил о новом застое, важности появления в стране политической конкуренции, разрушения монополии бюрократии на власть как условия преодоления застоя, и одновременно об антикоррупционном значении этих упоминавшихся ранее лишь несистемной оппозицией факторов.
В-третьих, сказаны слова о необходимости полной переработки закона о госзакупках.
В-четвертых, он побеспокоился и о коррупционерах, имея в виду возможное смягчение уголовных санкций в их адрес. «Представляется, что в ряде случаев экономические меры в виде штрафов — они могут быть более продуктивными. Поэтому коммерческий подкуп, дача и получение взятки — они могут наказываться штрафами в размере до стократной суммы коммерческого подкупа или взятки». Взяточники должны радоваться: сегодня они рискуют получить тюремные сроки за один или два доказанных в суде эпизода взятки, завтра, принимая во внимание маловероятность выявления даже десятой доли коррупционных фактов, смогут легко оплатить штраф и отнюдь не бедствовать, даже потеряв доходное место.
Противоречивые и непоследовательные действия Медведева не являются единственным фактором изменения состояния коррупции и антикоррупции в стране. Другим, наверное, более существенным фактором, выступает продолжающееся укрепление и расширение властной вертикали. В таких условиях антикоррупционные импульсы, генерируемые президентом, трансформируются по большей части в борьбу с бытовым взяточничеством, и не мешают стране погружается в системную коррупцию. Стрелка общественного возмущения, и активность правоохранителей направлены на гаишников, врачей, учителей и низовых чиновников. К концу нулевых годов XXI столетия федеральной и региональной номенклатуре удалось оттеснить от кормушки большую часть посторонних, получение взяток в прежнем объеме и с прежней регулярностью стало для них недоступным. Средства бюджетов всех уровней и населения сберегаются от растаскивания по большому числу карманов разношерстной бюрократии для того, чтобы быть распиленными на более высоком уровне. При этом основные коррупционные механизмы и участники, большая и опасная часть коррупции уведены от внимания средств массовой информации, граждан и правоохранительных органов. В результате антикоррупционая активность свелась к вполне привычной борьбе за взятки.
Внимательное рассмотрение меры коррупции и актикоррупции последних десятилетий указывает на их четкую связь с уровнем цен на нефть. Антикоррупция оказывается обратно пропорциональна динамике цен. Причины очевидны. Если цены не обеспечивают высокого уровня доходов бюджета, взяткополе сжимается, борьба верхов с коррупцией низов активизируется. Если цены растут — на ступает послабление, низовой бюрократии дозволяется откусывать часть сверхдоходов бюджета. В свою очередь, уровень коррупции (в части казнокрадства) прямо пропорционален величине нефтяных цен, но с меньшей эластичностью: при расширении возможностей казнокрадства его рост будет несколько отставать от них, сужение объема бюджета будет сопровождаться сужением взяткополя в меньшей степени. Уровень казнокрадства вещь более инерционная.
Однако уровень собственно взяток будет менее опосредован ценами на нефть, они еще более консервативны. Аппетиты взяточников мало зависят от коньюктуры мирового рынка, лишь некоторые их них готовы учитывать меньшую платежеспособность клиентов. Но при всем том, общую тенденцию роста взяткоемкости ни отменяет никакое падение нефтяных цен.

ВМЕСТО ЗАКЛЮЧЕНИЯ:
что будет, если победить коррупцию, и надо ли нам это?
Экономический и социальный вред от взяток общеизвестен. Перераспределение в пользу потребления совокупного чиновника средств государства, бизнеса и населения не несет в себе позитива. Эти средства изымаются потенциальных инвестиций бизнеса, сферы потребления, работающих по найму и предпринимателей. Дополнительного спроса, могущего быть стимулом экономического роста, не создается, но происходит некоторое перераспределение спроса с недорогих вещей на товары элитного потребления.
Взятки искажают рыночные механизмы, выигрывает не самый эффективный, а самый договороспособный, они создают общую атмосферу неуважения к закону.
Коррупция, будучи непременным условием инвестиций в основной капитал (без получения чиновничьих согласований нельзя ничего ни построить, ни ввести в действие), повышает затратность экономического роста и тормозит его. И более, отражаясь в цене продукта, делает его неконкурентоспособным, тем самым мешая развитию отечественного производства в сферах, где внутренние издержки сопоставимы с мировыми.
В целом, если не считать оправданным преодоление посредством взятки искусственных сложностей, созданных чиновником, то взятки нельзя считать оправданными с позиций экономического роста. Этот своеобразный налог на общество носит сугубо паразитический характер.
Коррупция разрушает и само государство, построить эффективный механизм управления которым в условиях массовой коррупции просто нельзя. С модернизацией и инновациями, конкурентоспособностью национальной экономики, с другими привлекательными программами и идеями она несовместима.
Затрудняет она и формирование столь необходимого доверия народа и государства, отчуждение граждан от власти усиливается.
В стране ухудшается общий морально-психологический климат.
Все это так, но… Возможный успех антикоррупционных дей ствий верховной власти, укрепляющей одновременно властную вертикаль, весьма сомнителен. Поэтому гражданам и бизнесу не стоит отказываться от вполне приятных возможностей, связанных с взяткодаянием, а общественная мораль не вправе требовать от людей полного отказа от взяток. Это должно быть индивидуальным выбором человека. Если посредством взяток можно сократить созданные бюрократией искусственные сложности, то человек вправе этим воспользоваться. Если перед предпринимателем стоит выбор: поделиться с чиновником и получить госзаказ или остаться без такового — давать взятку можно, а нередко и нужно. Тем, кто хочет спокойной и сытой жизни надо пользоваться этим и зарабатывать, стараясь при этом не впадать в зависимость от одного, двух или трех чиновников. Кормите их числом как можно большим, останетесь относительно независимы. И оставляйте в целях поддержания формы часть бизнеса чистой. Тот, кто все же настроен на непримиримую борьбу и искоренение коррупции должен ратовать за изменение политического режима, тиражирующего коррупцию. И не стоит мешать конкретным людям, взяткодателям и получателям.
Но это не все. Взглянем на проблему и еще под одним углом
зрения: представим, что взятки вдруг перестали быть.
Вскоре, поскольку ГИБДД и суды станут лишать прав всех заслуживающих того водителей, начнет таять проблема автомобильных пробок. Постепенно сократятся очереди за загранпаспортами, в службы госрегистрации недвижимости. Резко упадет платежеспособный спрос на товары элитного потребления: дорогие квартиры и загородные дома, международные туры, автомобили бизнес класса, ювелирные изделия. Финансовый кризис имеет все шансы усилиться, произойдет отток банковских вкладов. Могут подешеветь товары в крупных розничных сетях. Сократится конкурс в престижные вузы, а работники военкоматов станут выступать за контрактную армию.
Население, избавленное от дачи бытовых взяток, вздохнет с облегчением и злорадством. Но ненадолго. Быстро начнут переполняться тюрьмы. Без взяток российские законы, строгость которых, как известно, компенсируется необязательностью их исполнения, при известных условиях, станут национальным бедствием.
Бизнесу также недолго радоваться. Проинвестировать сэкономленные средства будет крайне трудно, вскоре штрафы контрольных органов перекроют экономию. Вопросы, легко решаемые ранее через необременительные взятки, станут трудноразрешимыми. Предпринимателям придется обеспечить исполнение огромного количества нормативов и регламентов, о существовании которых они ранее и не подозревали. Для одних это окажется просто неисполнимым, для других — выводящим бизнес в отрицательную рентабельность.
Экологи остановят массу грязных и не очень производств. Санитарные врачи посодействуют приостановке существенной части пищевых производств и предприятий общественного питания. Пожарные закроют добрую половину офисов и магазинов. Энергетики прекратят подачу электричества и газа решающей части коммерческих потребителей, и займутся бытовыми. Налоговики доначислениями налогов и штрафами обанкротят значительную часть бизнеса. Список можно продолжить — упомянуты лишь некоторые из имеющихся контрольных и надзорных органов.
Мишенью санкций окажется, прежде всего, мелкий и средний бизнес. Крупному также придется несладко, но отчасти он сможет защититься через старое советское телефонное право — высоко сидящие чиновники, скорее всего, поймут критичность ситуации и станут осаживать бескомпромиссных контролеров. Эффект действий контрольных органов станет ощутимым через полгода-год, быстрее не смогут, их численность ориентирована на выборочное правоприменение. Начнет сокращаться предложение товаров и услуг в среднем и низшем ценовом сегментах. Свертывание и закрытие производств сократит налогооблагаемую базу и доходы населения. Государство утеряет возможность активной социальной политики, и это притом, что безработица многократно вырастет.
Прекращение взяток немедленно парализует всю систему госзакупок. Взятка у многих на уровне физиологии, и чиновники не смогут производить закупки, не получая откаты. Ощущая душевный дискомфорт, они будут изводить поставщиков всевозможными при дирками, всячески затягивая закупки и особенно оплату. Поставщики, также не привыкшие к добросовестным поставкам недорогих и качественных товаров, не смогут исполнить и даже обоснованной части чиновничьих претензий.
Незакрытые контролерами производства станут испытывать трудности сбыта, вызванные падением платежеспособного спроса.
Резко снизятся объемы нового коммерческого и жилищного строительства, особенно в крупных городах, в Москве наступит экономический коллапс.
Производственные инвестиции, невозможные без многошаговых согласований, прекратятся.
Экономический рост сменится масштабным спадом. Начисленные штрафные санкции отнюдь не переполнят бюджет, служба судебных приставов попросту не сможет справиться с резко подскочившим объемом работы. Бизнес начнет уводить средства в тень и за рубеж.
Через полгода по прекращению коррупции появятся случаи физической расправы с работниками контролирующих служб, максимум через год в обществе создастся взрывная социально-политическая ситуация. Ее мирное разрешение окажется возможным только реабилитацией коррупции. Получив снова возможность дать взятку, люди вздохнут с облегчением.
Описанный сценарий, конечно, является гротескным, но отнюдь не безосновательным. О неготовности к жизни без взяток ни чиновников, ни граждан, ни бизнеса пишет и Симон Кордонский, кстати, уроженец Барнаула. В своей книге он также видит победу антикоррупции в мрачных тонах: «Сужение сферы низовой административной торговли приведет к тому, что с чиновниками станет невозможно «договориться», и надо будет «решать вопросы» в реальности, что не в интересах ни чиновников, ни простых граждан» (с. 81). И проблемы не ограничатся бытовым уровнем, а обретут общенациональный характер: «Разделение бизнеса и власти в реальности означает потенциальное исчезновение и того, и другого и возникновение на самом деле того, что можно назвать анархией… Как только населению страны станет ясно, что стоит за нейтральными словами, такими как «социальный налог», возникнет в принципе неконтролируемая неполитическая оппозиция федеральной власти с весьма высоким мобилизационным потенциалом» (с. 81–82).
Так, может быть, пусть берут? А они и будут. Можно спать спокойно, власть не собирается прекращать взятки. Она запрограммирована на волнообразную борьбу с коррупцией, но никак не на победу, и даже не на минимизацию масштабов явления. Последнее не может быть осуществлено лишь правовыми средствами, без масштабной работы независимых общественно-политических институтов.

ПРИЛОЖЕНИЕ:
как правильно давать взятки
Сегодняшний чиновник взятку сам не попросит. Это в начале 1990-х бюрократия была в загоне, он искал, кому бы недорого продаться. Сейчас же, в период стабилизации, престиж государевой службы поднялся. О том, что чиновник лишь наемный менеджер вспоминать уже не принято. Как и советская номенклатура, бюрократия ныне является неким высшим слоем посвященных. Социальный статус среднего чиновника выше статуса среднего предпринимателя. Но официальные доходы существенно ниже. Взятка призвана выровнять несоответствие. В глазах чиновника она не преступное деяние, а напротив инструмент восстановления социальной справедливости. В частности, она обязательное условие установления нормальных деловых отношений чиновника и предпринимателя.
Этот факт прочувствован и осознан сегодня бизнес-сообществом. Большая его часть вполне успешно работает на благо торжества социальной справедливости для отечественной бюрократии. Но есть и много сложностей. Традиции взяточничества в рыночных условиях не успели устояться, должная культура взяткодаяния не сформировалась. Конкретные практические вопросы — кому, за что, как, сколько и когда давать решаются предпринимателями часто интуитивно. И часто неверно. Недавно снявшие малиновые пиджаки молодые люди оскорбляют чиновников бестактностью и хамством, требуют от них чрезмерных и недопустимых усилий за смешные деньги, пытаются вломиться в кабинет большого начальника, в то время как стоимость их вопроса соразмерна компетенции начальника отдела. От переплат и неполучения заказов страдает бизнес, бюджетные средства нередко расходуются бездарным образом — без пользы для чиновника, вследствие бестактности предпринимателей многие из них вынуждены попросту отказываться от взяток. В итоге страдает и экономический рост, и социальная справедливость.
Исходный вопрос: кому давать взятку — первому лицу, его заместителю, начальнику профильного вашему вопросу отдела, шоферу кого-нибудь из них, или всем сразу? Единого правила здесь нет. Даже согласование взяткодачи с первым лицом отнюдь не всегда гарантирует нужный результат. Осуществление уже принятого им решения может тормозиться средним или низшим звеном, причем нередко с его молчаливого согласия. Ему может быть не совсем удобно ломать клерков, показывая свою заинтересованность в вопросе, он может считать и подчиненных вправе вести свой бизнес. Далеко не каждый руководитель готов к взяткополучению непосредственно, особенно от незнакомых людей и без рекомендаций. Может существовать и кто-то, кто берет взятки для него. Поэтому будет неверно сходу пытаться коррумпировать первое лицо. Лучше потратить некоторое время на изучение внутренней формальной и неформальной структуры организации, выявление влиятельных лиц, структуры принятия решений, и, что не менее важно, схемы их документального закрепления. Полноценно вникнуть во все это можно далеко не сразу. Ошибки здесь чреваты лишними тратами, потерей конфиденциальности взяткодаяния, и, следовательно, отказом в ее приеме и невозможностью решения вопроса или торможением в его исполнении, хотя вроде как принципиально все и согласованно.
Наилучший вариант здесь — заручиться рекомендацией общих знакомых, или хотя бы советом знающих людей. Нередко, если ресурс требуемых решений ограничен, без рекомендации взятку вообще не возьмут. Не имея предварительной информации об организации, не стоит полагаться только везение и интуицию, предлагая взятку наугад. Поговорите в курилке с рядовыми клерками, позадавайте вопрос «с кем это можно решить» — возможно, вам подскажут, но в любом случае у вас сложится первичное представление об организации. Далее переходите к более конкретным вещам. Начните с контакта с профильным вашему вопросу замом или начальником отдела. Изложите ему сначала все неденежные выгоды, которые получит его организация от сотрудничества с вами. Неважно, есть ли они на самом деле, важно суметь убедительно их подать с приложением документов. Для бюджетной организации очень значима формальная сторона дела, лицо, принимающее решение должно быть в достаточном объеме обеспечено всевозможными бумагами, способными при необходимости подтвердить правильность его выбора. Вручите ему справки об отсутствии налоговых и иных долгов, лицензии, сертификаты, дипломы выигранных вами конкурсов, рекомендательные письма, справка о том, что вы не верблюд тоже не будет лишней. Готовя подобные документы, остерегайтесь явной фальсификации, лучше предоставьте красивые и бессмысленные, но непроверяемые бумаги. Читать их, скорее всего никто не будет, но вдруг…
Представившись таким образом, вы покажете, что с вами в принципе можно иметь дело. Теперь можно переходить к содержательной части. Это стоимость услуг или товара. Не скромничайте, не занимайтесь демпингом ради внедрения, называйте выгодную для вас цену с надбавкой на взятки. Представив ее, естественно в виде убедительной сметы или калькуляции, скажите что-то, типа: «Понимаю, это недешево. Но время такое. Хотя в цене есть резервы». Вы подали сигнал — смотрите за реакцией собеседника. Скорее всего, он запросит паузу для изучения вопроса — это хороший знак. Если же вы видите, что ваше предложение не проходит, то торопиться и снижать цену не стоит. Предложите паузу сами, пообещайте подумать над резервами снижения цены, но подчеркните, что дороговизна идет от исключительности вашего предложения. Если собеседник все же согласился отложить решение и еще раз обдумать, значит, сигнал принят. Если этого не произойдет, то он либо не решает вопрос, и вам следует менять собеседника, либо место занято вашими конкурентами, и вам тут делать нечего.
Сменив собеседника, повторите все еще раз. Если вопрос в этой организации в принципе решаем, то вы найдете человека, который скажет «Да, дороговато. Но можно подумать». Это тот, кто вам нужен.
Принципиально неверным будет предлагать чиновнику самому заложить взятку в цену — давай поднимем цену покупки, и тогда разница твоя, или покупай по низкой цене, но без взятки. Этим вы оскорбите чиновника, заставите его чувствовать себя зарвавшимся взяточником, наносящим ущерб своей организации, а, значит, и своим долгосрочным интересам. В его понимании взятка выглядит иначе. Он не хочет взять деньги в ущерб своей организации, но сочтет уместной вашу денежную благодарность за то, что выбрал именно вас, а не другого. Ведь вас таких много. И среди вас немало неглупых, понимающих, что надо делиться. Выбирать, у кого взять, он будет по соображениям безопасности и морального комфорта. Поэтому ваше предложение о том, чтобы он самостоятельно поднял цену, и заложил в нее свою долю, будет выглядеть, по меньшей мере, бестактным. Взятка в цене должна быть заложена изначально. И при этом вы должны быть способны доказать, что цена низкая, и может быть убедительно обоснованна перед любой из возможных многочисленных проверок.
Изложенное восприятие взятки чиновником дает ответ на вопрос «За что дать взятку?» С его точки зрения, этот вопрос попросту неуместен. Ведь ответ прост и очевиден — вы должны делиться уже потому, что вы к нему пришли. Вы должны ему за то, что он чиновник. Не рассчитывайте, что он возьмет взятку за какие-то свои действия, наносящие ущерб его службе. Теоретически это возможно, но реально на это всех ваших денег не хватит. Чиновник возьмет за выполнение своих обязанностей, за то, что не будет вам мешать и может быть немного поможет. Зафиксировав его готовность взять у вас деньги, не вздумайте добиваться в ответ каких-либо детальных договоренностей о том, что и когда он для вас сделает — пользы вам от этого не будет. Если все будет идти хорошо, то оно будет хорошо и без этого, если у вас появятся проблемы, то даже данная чиновником клятва не заставит его выступить в вашу защиту в ущерб службе. Он легко откажется от обещаний, ссылаясь (если сочтет нужным объясняться с вами) на изменившиеся обстоятельства, жесткое указание руководства или ваши собственные проколы. Ваша попытка конкретизировать обязательства чиновника может дать и прямой негативный эффект — ваш собеседник может оскорбиться, и не захотеть вообще иметь с вами дело.
В каком размере давать взятку? Предложив мало, вы рискуете оскорбить чиновника, слишком много — испугать. Большие суммы могут вызвать у него опасение в чрезмерной рентабельности цены и рискованности самой операции. Устоявшейся практикой сегодня является привязка суммы взятки к сумме сделки в процентах. При поставке товаров или услуг для бюджетной организации десять процентов вызовут удовлетворение первого лица, три-пять — покажутся справедливым вознаграждением для заместителя, курирующего вопрос. Но процентные выплаты не совсем уместны при неофициальной оплате разрешений и согласований на что-либо. В организациях такого рода, осуществляющих массовую выдачу разрешений, часто существуют неофициальные прейскуранты стоимости услуг. Попробуйте расспросить знакомых, других посетителей, уборщиц и дворников. Скорее всего, вы получите нужную информацию. Сложнее, когда требуемое вам согласование нетипично. Здесь вам потребуется самостоятельно определить фиксированную сумму выплат. Первым делом определите для себя ее максимально допустимый размер. Далее, прикиньте запросы чиновника. Считается, что он начинает проявлять интерес к взятке с момента, когда она становится сопоставимой с его официальной зарплатой за один-несколько месяцев. Постарайтесь оценить чиновника: как он одет и упакован, на чем приезжает на работу. Оцените меру его принципиальности — чем более неподкупным он старается выглядеть, тем больше берет. После, оперируя имеющимися данными, включайте интуицию.
Как дать взятку, или как себя вести, ее предлагая? Если вы правильно определили, кому и сколько дать, помните, за что дают взятки, то разобраться с вопросом «как это сделать» уже проще. Верный ответ на предыдущие вопросы означает, что вы пришли вовремя, по адресу и с предложением, которого уже ждут. Теперь остается лишь соблюсти приличия, не оскорбить и не испугать гордого чиновника. Оскорбить его может ваше неверное представление о распределении ролей. Не вздумайте изображать из себя купца дореволюционной эпохи, с лихостью покупающего всех и вся. В лучшем случае вас просто выгонят. Оптимальна иная роль. Вы в этом спектакле человек, пришедший за помощью к старшему, пусть и не очень знакомому и не всегда старшему по возрасту относительно вас, но все же старшему товарищу. За эту помощь, как впрочем, и из уважения к занимаемому товарищем месту, и из симпатии к нему лично вы готовы сказать ему свое рублевое или долларовое «спасибо». При этом вы полны доверия к старшему товарищу и не станете унижать его чрезмерно четким определением состава необходимой вам помощи. Показывайте всем своим видом — вы уверены, он сам прекрасно и лучше вас знает, как вам помочь. Сегодняшний чиновник сыт и строптив — взятку без проявления уважения не возьмет, обидится, таких как вы у него очередь стоит. Заискивать тоже не стоит — слишком униженным просителем-взяткодателем чиновник может побрезговать, посчитать унизительным иметь с таким дело. Оптимальна ваша роль младшего, но уверенного в себе товарища.
Другой существенный момент — не старайтесь блистать интеллектом в разговоре с чиновниками. У любого из них умные люди инстинктивно вызывают неосознанное опасение. Ни в коем случае не старайтесь выглядеть «крутым» и богатым, нельзя позиционировать себя выше чиновника. Неуместно проявление вашего превосходства в любой сфере, будь то ваш костюм, автомобиль или мобильный телефон. Иначе у чиновника обязательно возникнет чувство дискомфорта и неприязни, для преодоления которого он станет искать возможность опустить вас ниже себя. Хорошо, если просто откажется взять деньги и содействовать, может случиться так, что возьмет и одновременно устроит вам какую-нибудь пакость. Чиновнику комфортнее всего брать взятку у своих, близких и похожих. Так что, готовясь к разговору о взятке желательно понаблюдать за объектом, составить его психологический портрет, и при встрече постараться вести себя и выглядеть соответственно.
Быть пойманным на взятке чиновник особенно не боится. Он считает взятку всеобщим правильным, хотя и не узаконенным, явлением. По его мнению, ловят на взятках либо зарвавшихся (себя к таковым он не отнесет никогда) отморозков, либо зарвавшиеся отморозки портят жизнь нормальным чиновникам. Таких вредителей не может быть много, система не должна заниматься самопожиранием, и поэтому вероятность попасться, если вести себя здраво, не зарываясь, не выше вероятности падения кирпича на голову. Зарываться это не значит брать много или у всех подряд. Это значит брать в ущерб службе. Таких и посадить не жалко, раз они инстинкт самосохранения потеряли. Поэтому спугнуть чиновника труднее, чем обидеть. Его опасения, скорее всего, вызовет ваша чрезмерная развязанность и разговорчивость. Взятка — вещь интимная и конфиденциальная, болтливым взяткодатель быть никак не должен. Ваши осторожные слова о том, что правила игры вам известны, будут способствовать налаживанию контакта, но если вы с порога начнете рассказывать, как вы раздаете взятки направо и налево, да еще не дай Бог с указанием имен, вы спугнете чиновника. Если вы имеете опыт взяткодаяния с кем-либо, кто известен вашему сегодняшнему взяткополучателю, и у вас есть основания полагать что тот человек вызывает у последнего добрые эмоции, скажите что-то типа, «я обращался к Ивану Ивановичу, и сумел найти с ним взаимопонимание».
Для соблюдения ритуала очень важен правильный подбор вводных слов. Допустимые: «сейчас принято, чтобы сотрудничество было взаимовыгодным», «в цене товара заложен возврат — столькото процентов», «ваша помощь дорогого стоит» и т.п. Некоторые чиновники сохранили внутреннее представление о взятке как о чем-то нехорошем, и при ее получении им приходится бороться с собой, со своими устаревшими, как они сами говорят, принципами. Если перед вами такой тип, помогите ему в его внутренней борьбе. Скажите какую-нибудь пространную фразу о том, что в наше трудное время очень трудно работать без неучтенной наличности, и вы имеете в виду, что предлагаемые вами деньги пойдут на налаживание работы возглавляемого вашим собеседником учреждения. Предлагайте не взятку. Предлагайте возврат части суммы на благие цели.
Когда давать взятку, до или после получения требуемого решения. Зависит от того, что вы просите. Если размер взятки невелик по масштабу и сумме, решение одномоментно и носит разовый характер, то давать надо до. Если стоимость вопроса велика, и речь идет о чем-то долгосрочном, возможен и уместен вариант взятки как дележа прибыли в результате осуществления принятого решения. В этом случае на первоначальном этапе вы договариваетесь, сколько вы платите, а по мере получения бюджетных денег возвращаете часть их. Сегодняшний чиновник вряд ли будет переживать насчет возможного обмана с вашей стороны. Он уже привык к тому, что взятка стала обязательным атрибутом расходования бюджетных средств, чувствует, как это явление приобретает всеобщий характер. Поэтому мысль «а вдруг кинут» у него не возникает — согласившись с вами «работать» (так это звучит в его терминологии), он поверил в вашу порядочность — «раз договорились — рассчитается, что уж, совсем дикий что-ли».
Ваш платеж может быть разовым, если вы сами получаете деньги одномоментно, или поэтапным, пропорционально полученному, если к вам деньги также идут частями. Во втором случае не затягивайте с выплатой чиновнику его доли, по приходу каждой части денег сразу приносите ее чиновнику. Он уже распределил, когда и на что потратит взятку, а вы можете сорвать его планы. Не сердите его, живите дружно.
Особый случай — мелкий чиновник, получивший обещание взятки. Этот может еще до платежа в ваш адрес, и даже до завершения вами поставок или работ, попросить денег «взаймы». Будет лучше под благовидным предлогом отказать или дать только часть суммы. Может случиться, что на ваши слова о возврате чиновник ответит: «Я в эти игры не играю», и просит снизить цену соответствующим образом. Это совсем не значит, что вы должны удешевлять товар на сумму взятки и не платить ее. Возможно, он искренне хочет, чтобы вы снизили цену. Тогда вы облегчите ему принятие решения в вашу пользу, но при этом он уверен, и на сниженной цене вы заработаете, а значит должны поделиться. Вообще, как вы помните, делиться вы должны уже потому, что он чиновник, а вы предприниматель. Вопрос вашей прибыли его не сильно волнует. Может быть, снижение цены ему и не нужно, и, отказываясь «играть в эти игры», он просто, что называется «ломается». В любом случае, предварительно или совсем согласившись иметь с вами дело, он будет ждать, когда вы вернетесь к начатому разговору. Поэтому не спешите снижать цену, уведите разговор в сторону на неценовые преимущества вашего предложения. Это поможет вам отстоять цену. Но даже если вам это не удалось, и сделка состоялась по сниженной цене, вам следует возобновить разговор о взятке, может быть в несколько меньших размерах, а еще лучше принести деньги. Чиновник будет ждать этого. Но ждать недолго, максимум до первого расчета с вами. Второго вы рискуете не получить.
Вступление в 2005 году в силу ФЗ-94 существенно осложнило ситуацию. Конкурсы проводились и ранее, но в большинстве случаев носили формальный характер, результаты их предопределялись заранее, и сюрпризов не было. Но закон четко регламентировал перечень требований к конкурсантам, свел к минимуму число возможных критериев отбора участников и причин отказа от приема их заявок. Отсеивать посторонних участников на законных основаниях стало гораздо труднее. Создание конкурсных комиссий расширило круг лиц, имеющих основания претендовать на взятки. В ряде случаев работа конкурсных комиссий стала носить реально коллегиальный характер и председатель комиссии не имеет возможности единолично принимать решения, в комиссии присутствуют несколько групп. Но все это отнюдь не значит, что взятки отменяются. Каждая группировка будет продвигать своего участника тендера. Но противоположность интересов и амбиции мешает им договориться и поделить бюджетный пирог. Опасаясь друг друга, они действительно будут следить за добросовестным выполнением всех условий тендера. Даже если вы представляете в тендере интересы одной из таких групп, успех вам не гарантирован.
Наряду с подобными вам к участию в торгах будут допущены совсем посторонние лица. Кто-либо из них может, не закладывая в цену взятки, предложить реально низкие цены и выгодные для бюджетополучателя условия. При этом члены комиссии будут не отфильтровывать подобных ненужных участников, а следить друг за другом с тем, чтобы никто не смог нелегитимно продвинуть свою фирму. Может случиться так, что вам придется реально конкурировать и снижать свои цены. Вы рискуете одержать «пиррову победу» — победить в тендере, приняв на себя обязательства и по поставкам с невыгодными ценами, и по выплате взяток. Поэтому, заметив в тендерной комиссии явные признаки крыловских лебедя, рака и щуки, лучше всего откажитесь от участия в таких торгах. Сэкономите время и деньги. Единственный вариант — попытаться договориться о дележе бюджетных денег с другими претендентами. Однако практически, если претендентов больше четырех-пяти, это недостижимо. Конкурентные конкурсы не интересны и самим членам комиссии. Чиновникам приходится договариваться между собой. Их не так много, как участников тендера, и если удается преодолеть личную неприязнь, то все складывается. Дальше дело техники. Методов превращения конкурентного тендера в нормальный, прогнозируемый, множество. И если у вас есть иллюзии, что конкурс делает взятки необязательными, то это именно иллюзии, расстаньтесь с ними. Прежде всего, отсев участников производится по формальным основаниям. Копии представленных документов не заверены нотариально, срок работы претендента на рынке недостаточен, руководитель фирмы-участника привлекался к ответственности за административное правонарушение, пусть даже за нарушение правил дорожного движения, представленные положительные отзывы малоубедительны — все это может быть достаточным основанием для непризнания вас участником конкурса. Более того, в документации могут быть сознательные опечатки, к примеру, метры вместо килограммов. Вы, составляя заявку исходя из соображений здравого смысла, что сахар метрами не продают, указываете килограммы. И ваша заявка не соответствует условием конкурса, вы не допускаетесь к участию. Можете жаловаться и судиться, вы потратите время, по прошествии которого все потеряет смысл. Составлена документация на покупку ста километров сахара — предлагайте именно километры, а не тонны.
Нередко члены комиссии, как правило, второстепенные, распространяют неофициальную информацию, типа: «на этот лот не лезьте, бесполезно — шеф оставил его для своей фирмы», или «конкурс проводится задним числом, реально закупки уже производятся, участвовать смысла нет». Далеко не всегда это так на самом деле, очень может быть, слухи распускаются с целью уменьшения числа претендентов.
Однако посторонний все же может оказаться победителем. Из этого отнюдь не следует, что контракт заключат именно с ним. У чиновников остается еще немало средств отодвинуть победителя и пропихнуть своего. В грамотно составленной конкурсной документации всегда заложено много подводных камней. Это финансовое обеспечение контракта, оплата контракта через полгода и более, кабальный текст договора, нереальные сроки выполнения ваших обязательств, какие-то эксклюзивные требования к качеству товаров или услуг. Если конкурс выигрывает свой, выполнение названных условий становится необязательным, если чужой, то они приведут его к убыточности. Если побеждает чужой, чиновники начнут заматывать вопрос. Например, собрать заявки и долго не подводить итоги. Подвести итоги и не заключать договора под невнятными предлогами. Распространить информацию, что финансирование под договора отсутствует и будет через полгода или больше. При заключении договора выдвинуть дополнительные условия, существенно меняющие ситуацию. Подобные действия будут производиться до тех пор, пока у победителя не выдержат нервы и он сорвется на грубость или вообще отстанет. Поэтому если вы честно выиграли честный конкурс, не обещав никому взяток, вам следует сделать это хотя бы теперь. Конкурсы не меняют самого чиновника, они лишь осложняют получение дохода для него и для вас. Лучше поразмышляйте, как сделать исполнение договора выгодным и вам, и заказчику, такие возможности все равно есть, найдите их и пообсуждайте с чиновником.
Что делать если у вас складываются выгодные отношения с бюджетной организацией без дачи взяток? Взятку никто не просит и при этом все вроде как хорошо. Ответ только один — срочно искать, кому дать взятку. Такое благополучие обманчиво и временно. Поэтому вам надо искать берущего. Он сам начнет вам давать сигналы — вы почувствуете некое сопротивление своей деятельности. Ищите его источник, пока эти сигналы только информационны. Скоро они станут разрушительны для вашего бизнеса. Если вы упустите момент, не поможет даже взятка. Источник сопротивления зайдет в своих действиях слишком далеко, и даже при желании не сможет отыграть назад, не потеряв лицо.
Круг лиц, которые хотят и считают себя вправе получать взятку, или точнее свою честную долю с предпринимателя, со временем увеличивается. «Я тут за гроши вкалываю, на мне ответственность, а эти коммерсанты на Канары ездят». Если вы собираетесь работать с бюджетной организацией долго, то со временем кормить придется все большее и большее число лиц. Бюджетных организаций, работающих с частниками, без взяток не бывает. Есть не берущие отдельные чиновники. Их мало, но есть. Мотивы: банально боятся, но такое не может долго продолжаться, искушение победит, сознательно держит себя в аскезе, стремясь подняться выше и там наверстать, не берут по идейным соображениям — мотивация власти резко доминирует над мотивацией материального благополучия, человек посвящен восхождению на властный Олимп и не желает мараться. Таких окружающие боятся и рано или поздно подставят, их шансы добраться, или тем более усидеть на приличном месте, минимальны, их редкое наличие лишь подтверждает правило «берут все, кто может».
Есть и самый простой вариант — чиновник не берет, потому что ему попросту не дают. Может быть, ему давать не за что, а может, кто-то берет за него.
Особый случай — маленькая бюджетная организация, руководитель которой сохранился с советских времен. Его некому, да и особо незачем подсидеть, коллектив под стать ему, взятку дать кроме руководителя некому, да и незачем — решить без него ничего нельзя. Взятку он взять отказался, но ваше официальное деловое предложение показалось ему приемлемым, и вы начали работать. Вас ждет ряд неприятных моментов. Он будет чувствовать себя обманутым, и страдать душой — «я переплатил, они на мне озолотились». Не думайте, что вам удалось сэкономить. Получив ваш товар или услугу, такой руководитель утомит вас, откладывая расчет и придумывая всякие дополнительные условия и работы, выполнение которых может оказаться для вас затратнее предложенной взятки. Вернитесь еще раз к этой теме. Попробуйте вариант возврата части суммы на благородные цели, пусть даже на помощь голодающим детям или борьбу со СПИДом.
Типы взяточников. Один и тот же чиновник по мере своего служебного и личностного роста может переходить из одной группы в другую.
Неразвитый взяточник.
Такой возьмет не у всякого. Получив обещание взятки, будет вас искренне любить и во всем помогать. Постарается по возможности не заметить или загасить ваши проколы в работе. Взяв деньги, с благодарностью скажет спасибо. Во многом смешивает деловые и личностные отношения. Чисто рыночный подход «ты — мне, я — тебе», и ничего личного ему не по душе. Он пытается обмануть себя в том, что он не продается, а создать (прежде всего, для себя) видимость товарищеских отношений «я своим помогаю, мне друзья помогают». Таких полезно водить в сауну или устраивать иные дружеские мероприятия. Массовый тип чиновника, достигшего потолка своего служебного роста, как правило, невысокого полета. Их оценка как «неразвитый» на самом деле лестна — человеческих черт в них больше, чем черт классического взяточника. Полученную взятку несколько стыдливо кладет в карман.
Среднеразвитый взяточник.
В чиновничьей табели о рангах находится на том же уровне что и предшествующий тип, с той разницей, что не считает свою карьеру законченной. Деньги будет брать осторожно. Возьмет далеко не у всякого. Делать для вас ничего не будет, хотя и пообещает. Относиться к вам будет по-приятельски в той мере, насколько это возможно, не опасаясь компрометации. Реально же займет по отношению к вам дружественный нейтралитет. При этом с его стороны в случае вашего прокола вполне возможен показной публичный всплеск нападок в ваш адрес с целью предупреждения подозрений. Позже, оставшись без свидетелей, постарается оправдаться в ваших глазах, кивая на самодура начальника. Показная принципиальность свойственна этому типу взяточника. Ею он зарабатывает себе положительный имидж. Первыми лицами представители этого типа не становятся. Продвинутый взяточник-труженик.
С его точки зрения, взятка — хорошее дополнение к хорошей работе, если работа складывается, то можно и деньги взять. Можете рассчитывать на некоторую помощь в работе. Но если при этом у вас все же получается плохо — деньги у вас не возьмут, найдут другого, у которого дело будет получаться, у него и деньги брать будут. Это люди желающие жить, прежде всего, долго, а уже после — по возможности счастливо. Стабильность положения важнее текущих доходов. Если работа идет гладко, могут возникнуть нормальные доброжелательные, почти товарищеские отношения. Тип почти массовый, но переходный. Мелкие линейные руководители, средние функциональные. По мере служебного роста и достижения собственного потолка становится продвинутым взяточником-нетружеником.
Это чиновник сравнительно высокого ранга достигший самодовольного состояния. Общаться с вами будет добродушно, но несколько свысока. Снисходительно пообещает вам свое содействие. Но особо стараться для вас не станет. Это, как и вообще какие-либо активные действия, не в его правилах. В своих обещаниях такой руководитель не очень обязателен. Джентльменские отношения, на его взгляд, уместны с джентльменами, к которым он вас не относит. Свою заинтересованность во взятке не показывает, суммы, предлагаемые вами, для него на коньяк, не больше, человек он обеспеченный. Возможен вариант, что он сам четко назовет вам свои условия — когда и сколько. Но, скорее всего, постарается взять через буфер — благосклонно выслушав ваше предложение, отошлет к кому-либо из своих людей для конкретного решения вопроса. Сделает так преимущественно не из опасений попасться на взятке, а, не желая спускаться с небес в ваших глазах. Как и у труженика взятка увязана с вашей хорошей работой, но не как дополнение, а как условие того, что вам будет позволено работать. С легкостью расстанется с вами при необходимости, и забудет, как вас зовут. Самый развитый тип взяточника, более всего соответствует его обобщенной характеристике. Деньги в руки постарается не брать (положите туда-то или передайте тому-то), если они все же попали в руки, постарается переместить их в ящик стола, бардачок автомобиля и т.п. Получив деньги, постарается сменить тему, если разговор был о взятке, или, не реагируя, продолжать начатую.
Высокопродвинутый взяточник.
Это руководитель учреждения масштаба субъекта федерации. Достигнутый им карьерный и материальный уровень сформировал у него большое уважение к собственной персоне. С посетителями, сумевшими пробиться к нему, общается холодно-вежливо, без снисходительности, подчеркивая дистанцию. Взять непосредственно может только крупные суммы за решение серьезных вопросов и только у достойных личного контакта с ним людей. Ходить к таким с взятками людям с улицы не рекомендуется. Его материальное благополучие основано не на сборе разовых взяток. Под его началом работает отлаженная система перекачки бюджетных средств. На одних существенных денежных потоках сидят дружественные ему фирмы, другие отданы на откуп проверенным заместителям. Такая система самодостаточна, замкнута, внедриться в нее можно только на этапах передела власти.

Олег Соловьев
ВЗЯТКА
Барнаул
2011
ББК 84(2Рос-Рус) 6-5

         Соловьев О. В.

Взятка. – Барнаул., 2011. – 160 с.
Автор книги «Взятка» Олег Соловьев – кандидат экономических наук, алтайский предприниматель. Уже это предопределяет глубокое знание предмета исследования. А еще то, что книга написана ярким, сочным языком. Поэтому книга обещает стать бестселлером. Как говорится, спешите, тираж ограничен…
ISBN
© О. Г. Соловьев, 2011
ВЗЯТКА
Дизайн, верстка — А. А. Карпов
Сдано в набор 10.03.2011. Подписано в печать… Гарнитура Times New Roman.
Печать офсетная. Бумага офсетная.
Формат 84х108 1/32. Усл. печ. л. … Тираж 1000 экз.